林輝煌：為什麼不能把村莊建成一級政府？
【文/林輝煌】
一、服務下村
最近，民政部等16箇中央部門聯合下發了《關於健全完善村級綜合服務功能的意見》（民發〔2022〕56號）（以下簡稱《意見》），目的在於“加強農村地區普惠性、基礎性、兜底性服務能力建設，全面推進鄉村振興，促進農民農村共同富裕”。
《意見》分為四個部分，包括“村級綜合服務總體要求”、“確保綜合服務供給下沉到村”、“辦好村級公共事務和公益事業”和“加強組織保障”。
核心的內容是第二部分的“確保綜合服務供給下沉到村”，以及第三部分的“辦好村級公共事務和公益事業”——前者講的是服務下村的問題，也就是要把各種公共服務下沉到村裏，擺在農民的家門口，更好地為農民服務；後者講的是村本級自身工作的優化。大致來説，前者主要是對政府的要求，而後者主要是對村級的要求。
把服務下沉到村，擺在農民家門口，聽起來當然是一件美妙的事情。但是不要忘了，所有的好事都在暗地裏標好了價格，沒有無緣無故的愛。因此，討論服務下村，不可避免地需要討論其必要性、成本、由誰來提供服務等基本問題。
二、“沒有無緣無故的愛”
從必要性來看，《意見》列出的十項服務內容，有一些服務實際上並沒有下村的必要性。
比如就業服務，這主要是市場的事情，就算要開展就業培訓，完全可以鄉鎮甚至縣為單位，而沒有必要在村裏設個點，最終只是增加了村幹部的形式主義工作而已。
再比如文化、體育和教育服務中的數字農家書屋、老年教育、家長學校或家庭教育等服務站點建設，到底有幾個真正發揮了作用？如果只是個迎檢的擺設，老百姓不需要或用不上，那就是浪費錢，不如不搞。
家庭教育指導站（資料圖/中國長安網）
從成本來看，《意見》並沒有解釋清楚，政府做這麼多好事，到時由誰來買單。
《意見》提到的第一項服務是“衞生健康服務”，有沒有必要下沉呢？當然有必要，關鍵是要下沉什麼內容。這就涉及整個縣域醫療衞生體系的重構和資源的重新配置，其中村衞生室的功能定位應當是以健康為核心的公共衞生，對在村人員特別是老年人、兒童、慢性病患者的健康管理。這些工作是不賺錢的，需要政府的財政保障。而大部分的縣鄉政府是沒有錢來做這些好事的，真要做，就必須省裏和中央出更多的錢。
不解決成本分擔的問題，服務下村只會淪為一紙空文。
從服務供給主體來看，除了專業性的服務比如醫療衞生服務、警務和法律服務、應急和社會心理服務等需要政府增派專業人員之外，其他的服務下沉很有可能轉化為村幹部的額外工作。
大家都知道，大部分農村的村幹部都很少，而且很多都是兼職的。一旦大量的服務工作下沉到村裏，而部門的人手、經費又沒有下沉的情況下，村幹部就要自己頂上，忙於這些以服務為名的行政工作。
一方面，很多下沉的服務並不符合農村和農民的真實需求，另一方面，各項服務都需要留痕以備考核檢查，村幹部往往分身乏術，因此大量的服務工作最終淪落為形式主義。結果，服務沒有真正下沉，村幹部倒是懸浮起來了，跟農村農民的關係反而越來越疏遠。
三、“村級政府？”
雖然《意見》第三部分“辦好村級公共事務和公益事業”只有三條內容，但是明眼的人一看就知道，條款少，事項卻不少，活脱脱一級政府的架勢。除了沒有中央政府的外交和國防功能，這村級組織跟其他地方政府彷彿也差不了多少。
不是説政府不好，而是對於大部分的農村來説，成為一級政府實在是非常不好。最簡單的一個道理是，隨着人口的城鎮化——這一進程還遠未結束，大部分農村的人口還會繼續往城市流動，留在村裏的人口不多，完全沒必要把村級組織搞成一級政府。
大家知道，一級政府如果沒有錢，又沒有多少實事可做，上級又要進行高標準的服務考核，其結果就是形式主義和官僚主義；如果上級給錢，但是沒多少實事可做，上級又要進行高標準的服務考核，其結果就是高級版本的形式主義和官僚主義——腐敗。把財政資源浪費在形式主義和官僚主義上面，這當然就是腐敗。
需要指出的是，上面的批評並不是要否認政策對村莊社會的需求回應。恰恰相反，我認為所有的三農政策都應當更好地回應村莊社會的真實需求，這一點與《意見》強調的“完善村級服務功能”並不相同。換句話説，完善村級服務功能並不一定能夠回應村莊社會的真實需求。
當然，在每個歷史階段，並不是所有的村莊社會需求都可能得到有效的回應。政策要回應的，主要是每個歷史階段最重要的社會需求。
四、“農民的真實需求”
那麼，在當下，農民最重要的需求是什麼呢？
從調研瞭解到的情況來看，絕大部分村莊最重要的需求無非是良好的農業基礎設施、基礎教育和基本養老。
良好的農業基礎設施，主要包括大塊平整的耕地、完善的農田水利設施、低廉的農資和農機供應體系等。目前來看，這些基礎設施在廣大農村都是非常欠缺的，也是造成農民拋荒棄種的主要原因。
良好的基礎教育也是農民最主要的需求之一。目前來看，由於教育城鎮化的影響，大量優質的教育資源都往縣城集聚，導致農民不得不為了孩子在縣城貸款買房，甚至要犧牲一個勞動力專門在縣城陪讀。原本可以以較低的成本在鄉村完成的基礎教育，現在不得不耗費巨大的成本進城讀書，這對於大部分普通農民來説，實在是巨大的負擔。
養老是農村正在面臨的另外一個大問題。一方面，隨着年輕人口大量地往城市流動，留在村裏的主要是老年人，之前的家庭養老體系正在快速式微；另一方面，國家對農村的養老保障體系尚不完備，在短期內希望由政府來接管農村的養老保障，似乎也不現實。在這種情況下，農村的養老問題如何有效解決，這就需要我們的公共政策作出積極的回應。
對於上述三個方面的需求，《意見》除了提到“建設日間照料、互助養老服務設施和無障礙設施”，對於良好的農業基礎設施和在地化的基礎教育則幾乎沒有涉及。當然，不是説要由村級組織來承擔農業基礎設施和基礎教育的建設任務，這些主要是政府的任務，需要討論的是，村級組織在這些任務的開展過程中需要承擔什麼樣的作用。
如果我們的公共政策沒有對社會的主要需求作出回應，而是忙於回應一些不太重要甚至沒有必要的需求，那麼這樣的公共政策就只會造成財政資源的浪費。
公共政策要對社會的主要需求作出回應（資料圖/新華網）
五、“重新認識村級組織”
重新認識村級組織的功能，非常重要。
需要明確的是，不應當把村莊當作一級政府來建設，而是要真正還原村級組織“黨建引領下的村民自治”的核心定位。從這個意義上講，村級的根本功能在於將分散的農民組織起來，將自上而下的國家資源與自下而上的農民需求有效對接起來。
這樣的功能定位決定了，村級組織的核心工作是羣眾工作而不是行政工作，村幹部需要投入更多的時間在瞭解羣眾真實需求上，而不是坐在辦公室裏“做作業”或者天天跑政府開會。這意味着村級組織應當具有很強的羣眾性和靈活性，能夠更好地將農民組織起來共同開展公共事務的治理。良善的公共政策，應當是回應和強化村級組織的這些功能，而不是相反。
那麼，什麼是鄉村治理的現代化呢？我認為主要是處理好兩對“積極性和消極性”。
首先，村級組織要平衡好積極性和消極性，在羣眾工作上要積極，想方設法瞭解和反映農民的真實需求，想方設法將農民組織起來，想方設法將政府的資源轉化為村莊治理能力；在行政事務上要消極，這裏的消極是指政府不要給村級壓太多的行政任務，不要試圖將村級組織行政化，不要用行政事務來取代村級組織的羣眾工作。
其次，政府要平衡好積極性和消極性，在農民的主要需求方面要積極作為，比如創造條件來完善農業基礎設施、讓基礎教育迴歸鄉村、為農民互助養老提供支持等等；在具體的治理事務上要保持一定的消極性，留一些好事給村級組織去做，而不需要把所有好事做盡，例如政府提供必要的經費支持，讓農民自己組織起來開展小型基礎設施建設，而不是所有事情都由政府包辦代替。
（本文原載於微信公眾號“行業研習”，觀察者網已獲作者授權轉載。）