雁默：細看所謂《台灣政策法》，拜登怕的是什麼

【文/ 觀察者網專欄作者 雁默】

美國國安顧問蘇利文日前對14日將進入審查的所謂《台灣政策法》(Taiwan Policy Act of 2022)公開表達疑慮，稱“部分條文令人擔憂”。拜登團隊核心成員的負面表態，顯見此法案毒性過高。

而在佩洛西竄訪台灣地區期間，就已傳出拜登遊説黨籍議員對法案踩剎車；隨後還由“知情人士”與專家學者在親拜登的媒體上進行消毒宣傳，屢屢指出《台灣政策法》中哪些部分腐蝕了“戰略模糊”政策，效果恐適得其反。

蘇利文接受彭博社採訪，圖片來源：彭博社視頻截圖

那麼，哪些條文令行政系統擔憂呢？毫無疑問，事涉主權的部分最毒。

從美國角度看，這是國會系統逾越監督職責，企圖在外交政策上“支配”行政系統的嘗試，挑戰華盛頓的權力制衡機制。雖説國會的涉外法案，總統可簽署而不執行，但畢竟路是人走出來的，制度是可供破壞的，政權運行是不同勢力鬥爭下的結果，因此不能只看制度來評估政治發展。

歷史的教訓是，暴君或可自行其事，昏君則會為自保而妥協，而拜登任內已有許多慘劇顯示，白宮明知是坑往往也會往下跳。因此《台灣政策法》降低毒性的幅度恐怕有限。

不獨北京，連台北都要警惕此法案帶來的惡劣效應，這已不是打“台灣牌”，而是打“台獨牌”。對大陸而言，這是“促獨”，對台灣而言，這是“毀台”。

《台灣政策法》是《台灣關係法》的豪華升級版，在九個章節裏的最後一個章節僅是一段短文，特別説明其他八個章節的條文內容，“均不得解釋為與台灣恢復外交關係或改變美國政府對台灣國際地位的立場”。簡言之，本條文形同縱火現行犯不但否認犯罪，還強調遵守“禁止玩火”規定，純屬自欺欺人。

主權

第一個章節是重新調校“美國對台政策”，在軍事、經濟上強化挺台，禁止“限制聯邦政府官員與台對口部門的互動”。

此外，在主權問題上，“指示國務卿撤銷禁止台灣官員展示台灣‘主權象徵’的行政指導”；將“駐美國台北經濟文化代表處”更名為“台灣代表處”；將AIT處長(Director)職銜改為等同於大使的“代表”(Representative)，其任命須獲國會通過。

將台美原本的“民間交流”性質改成“官方交流”，這是形式上的挺“台獨”，實質上掏空美方的“一中政策”，並強力轉向“戰略清晰”，大幅度限制行政系統的外交空間。

毫無疑問，這就是令蘇利文“擔憂”的主要條文。更正確地説，雖白宮本來就有意掏空其“一中政策”，但《台灣政策法》跨步太大，打亂了行政系統的節奏。

軍事

第二章節談軍事防務，最明顯的改變就是向台灣當局提供的武器，從“防禦性”擴大到“有助於威懾中國人民解放軍……的武器”。

此外，國會要求美國防部在審查預算時所提交的報告要提供細節，而不只是大項，以確保每一分預算，國會議員都能掌握流向，好提出指導。國務卿也被要求參與到防務細節裏。

三者，授權在4年內撥款45 億美元的外國軍事資金援台，另外授權一個最高可達20億美元的軍事融資，再加上將每年的“戰爭儲備”(war reserve stock)從2億美元提高到5億，並指示國務卿與國防部要對國會説明進度。

“戰爭儲備”分佈範圍很廣，圖為美國2012年儲存在挪威的陸戰隊車輛，圖片來源：wiki

四者，要求國防部長與台灣建立全面的培訓計劃，以提高台灣的防禦能力並增強武裝部隊的互操作性；美國防部長還要與台灣建立高層軍事計劃機制，以監督聯合演習計劃，協調國際軍事教育和訓練援助。

五者，授權100萬美元給予外交、國防部門評估台灣民防需求。

六者，加快軍售程序。

七者，指定台灣當局為主要非北約盟友(MNNA)。

以上軍事防務章節，白宮會感到扎眼的是“主要非北約盟友”，美國主要的非北約盟友是以色列、日本、韓國、埃及、約旦、澳大利亞、新西蘭、阿根廷等。這應該也是蘇利文擔憂的條文，因為走到這一步，再進一步很可能就是簽署《台美協防條約》，“戰略模糊”即會成為歷史。

其他

其他的部分包含經濟、國際組織、信息戰、教育、交流等。

第三章節主要是講信息戰，應對所謂的來自中國大陸的“虛假信息”“網絡攻擊”等，另外也要求國務卿提交一份戰略，反制北京打擊“挺台國家”。

第四章節談的是助台參與國際組織，除了敦促美駐聯合國代表助台加入聯合國相關組織之外，國會還要求行政部門助台加入美洲開發銀行(Inter-American Development Bank)，促進拉美與加勒比海地區的經濟發展，讓台灣地區成為非借款方會員。

此外，敦促行政系統持續質疑聯合國大會第2758 (XXVI)號決議，解決所謂“台灣代表權”和“主權問題上缺乏立場”的問題。

第五章節主要談經濟合作，推動完成與台灣的貿易和投資框架協議，將台灣納入印太經濟框架，並在台灣建立海關和邊境巡邏預通關設施。

第六章節是《台灣獎學金法》，透過獎學金的方式促進台美戰略伙伴關係，校準價值觀。此獎學金也給聯邦僱員兩年的補貼，練中文，研究印太地緣政治、歷史、文化，並在台灣當局機關任職一年。

此外，還要求國務卿報告美台合作，以創建孔子學院的替代方案。

第七章節是雜項，包含邀請台灣當局官員參加高級別雙邊和多邊峯會、軍事演習以及經濟對話和論壇；落實《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)；禁止聯邦政府官員承認中華人民共和國對台灣地區的主權主張。

第八章節是談制裁，制裁對象包含涉台的大陸政府官員，與台灣連結的大陸主要金融機構，所謂有損美國安全利益的中國採礦業(包含石油、天然氣、煤炭和其他礦產)，以及其他被指“破壞台灣穩定”的組織、個人與團體。

透明度武器化

對大陸提升挑釁，對台灣擴大支配，就是《台灣政策法》的要旨，美方緊咬叼在嘴上的肥肉，還在中方面前甩來甩去示威，當然無法期望後者視而不見，因此也有台灣精英示警，此法案的效應遠超過佩洛西竄訪。

總的來説，《台灣政策法》在形式上試圖全方位硬挺“台獨”，不過重點仍放在“主權”與“軍事”上，對於爭議了一年多的戰略模糊與清晰，這次美國會對白宮發動了一次總攻。

上次説過，美國內部的分歧不止於表現在社會與黨派層次，也表現在立法系統與行政系統的層次。這幾年國會提出許多“挺台”法案，卻仍不見白宮落實，成了垃圾法案，於是索性在中期選舉前總清算，要挾拜登買單。換言之，亞太局勢正陷入美國內鬥的惡質效應裏。

國會法案可以是白宮與北京博弈的籌碼，也可以是先揭底牌的昏招，對旁觀大眾而言，或許會覺得美方自揭底牌不是傻嗎？然而，“透明度”也是可以武器化的，如預先揭露俄羅斯對烏克蘭採取軍事行動的情報，以達到先發制人的目的，或破解普京無預警進軍的效力。

因此，如何處理國會系統掀底牌的作為，並將之轉化成有利於博奕的籌碼，才是拜登團隊的主要考慮。如蘇利文正在展現抗拒《台灣政策法》的姿態，讓中方對美方的降温行為有所期待，以推進美方希望中方讓步的策略。唯此兩面手法早已玩爛，難取信任何人，中方最保險的作法，就是一律解讀為唱雙簧，料敵從寬。

美方將台灣問題“國際化”，中方就將台灣問題內政化，新常態至少在這一面向上是清楚的，所以無論《台灣政策法》如何調整，中方在聯合國與所有國際組織的反制勢必有所準備。

“中國台灣”的意象與實質，只會在國際社會上更為凸顯，當然嵌在兩岸關係裏的“台灣”標籤也會被積極處理。

要北京在主權問題上讓步，不如期待太陽打西邊出來。

中期選舉會落幕，但中方對美政策一旦出現重大轉變，就不容易回頭，若“台灣代表處”成真，或台美“官方交流”常態化，白宮恐要面對中美外交降級的衝擊。

美方真正要考慮的應該是，此發展是不是中方所期待的歷史機遇？只要北京站在法理與道理的高度上，原本對美方“戰略模糊”的投鼠忌器就會消失。

白宮怕的是這個。

令亞太地區陷入不安的“台獨牌”

軍售原則，從“防禦性”擴大到“有助於威懾中國人民解放軍的武器”，這是連“核共享”都成為可能選項的解鎖。佩洛西竄訪後，中美互信趨近於零的此時，中方已無理由相信美方捍衞護欄的能力，而這是超出冷戰規格的博弈。

日本尚且不敢讓美方佈置中程核導彈，台灣地區有可能嗎？重點不在於“核共享”的實現，而在於打“核彈牌”的危險性超乎想象。與“古巴危機”不同之處是，古巴不是蘇聯領土，但世上幾乎所有國家都承認台灣是中國領土。

可能性雖低，想象空間卻很大，而後者會使中美關係加速惡化。

對拜登而言，這是自找苦吃的昏招，只會加速中方在軍事上實現台灣問題內政化的腳步，即便美方仍堅持提供防禦性武器。“海峽中線”可是美國人畫的，被抹平後受損的是美方利益，在軍售上“法理解鎖”，只是方便北京再多抹平一些“美國線條”，不會有別結果。

美國打“台獨牌”，等於將“崛起半途中”的東南亞國家進一步推離美國隊，也陷日韓於更尷尬的境地，致使反華節奏失控，打亂一整盤棋。台灣俗諺“吃緊弄破碗”（吃太快會摔破碗），就是這麼一回事。

中方應注意的是，美方對軍事預算在印太地區的投入進入“透明化”的階段，美國國會可能對美軍方嚴加看管，仔細查帳，並下指導棋，在民粹當道的當下，特別危險，“護欄”形同虛設，擦槍走火的意外就難以管控。

目前美國國會系統與行政系統的共識是，必須多塞點武器彈藥在台灣及第一、第二島鏈，甚至東南亞盟友處，以防颱灣被包圍後運輸不易，因此擴大了“戰爭儲備”的預算。這便使得台灣內部提早出現了發“類戰爭財”的民兵倡議，再加上美方的軍事培訓，備戰態勢升高的趨勢已不可免。

結語

《台灣政策法》旨在威懾中國大陸，但已先威懾了白宮，這是一個促戰的法案，並是立法者強行綁架美國外交政策的惡劣案例。此法案的主要起源，是美國大部分議員都認為中美衝突無法避免，因此必須先發制人。

包含“台灣代表處”等事涉主權的所有內容，都是很可能引爆的火藥，從美國利益的角度來看，效果註定適得其反。

這一屆美國立法系統與行政系統的權力鬥爭，後者往往總是選擇屈服，前者則不是主要與外國打交道的對象，加上沒有行政包袱，因此現在的美國，是監督者的霸權、無責任的流氓。

前國務院官員，如前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)，都非常清楚《台灣政策法》若不刪掉那些象徵主義的條文而獲通過，形同國防與外交部門雙雙遭到嚴重的制肘，安全與涉外部門遭到民粹綁架，當然是大災難。

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