矢部宏治：日本的國家中樞其實是“美軍+官僚”
【文/矢部宏治】
書是一種不可思議的東西，作者一般會在書中列出他認為重要的內容，但讀者則是根據自己的興趣來關注特定問題。
看了讀者的反饋後，我才意識到我的書真正的重心理應是讀者們最關心的問題。在過往撰寫的書中，大家最關心的莫過於第一章提到的“橫田空域”以及這一章要介紹的“美日聯合委員會”。
細想來，這也是理所當然的事情。
日本的那些高級精英官僚，每個月都在首都的美軍基地裏與駐日美軍高層召開兩次秘密會議。會上所做的決議無需向國會報告，也沒有對外公佈的義務，更不必受任何監督。換言之，這個秘密會議的地位是超越日本國會和憲法的。
如果幾年前有人跟我説這件事，那我一定會覺得這個人不正常，得離他遠一點，或是笑他滿腦子陰謀論。然而正如現在很多人所知道的，這種如同“陰謀論”的地下世界是確實存在的。
那就是美日聯合委員會。
美軍的“遙控裝置”
記者吉田敏浩是研究美日聯合委員會的權威，他曾這樣形容這個委員會：
“那就是美軍的遙控裝置，讓他們在‘戰後日本’仍能維持佔領時期的特權。”
過去美軍佔領日本時期，其權力是沒有上限的，完全可以任意行動，不必遵守日本的國內法規。美軍在任何地方都能設立基地，在任何時候都能舉行軍事演習。即使在日本殺了人，也不會被追究。
日本收回主權後，美軍計劃通過“表面上”的條約修訂，繼續保持這種無限制的特權，美日聯合委員會就是他們在“戰後日本”保留的遙控裝置，用來實現繼續維持特權的設想。
圖1：美日聯合委員會組織結構圖 2012年2月
在美日聯合委員會的最高層中，日方代表有6人，美方則有7人。一般而言，每個月召開兩次會議，從隔週的週四上午11點開始。日方代表擔任議長時，就在外務省的大樓裏開會；美方代表擔任議長時，就在美軍基地的會議室裏進行。
2016年12月6日新聞節目《報道STATION》就曾拍到美軍相關人士陸續抵達南麻布美軍設施（新山王美軍中心）的畫面。他們在週四上午11點前從橫田基地搭乘軍用直升機前往六本木的美軍基地（六本木直升機機場），之後轉往南麻布的美軍設施。
圖2：六本木機場與新山王美軍中心（二者相距兩公里左右）
據日本《每日新聞》不完全統計，2020年美軍直升機至少17次低空飛越新宿。其中12次飛行，美軍直升機高度低於NTT都科摩代代木大廈。
美國駐日首席公使抗議美日聯合委員會
美日聯合委員會最詭異之處在於，參加會議最高層的日本代表以及下屬超過三十個部門的成員都是精英官僚；美方成員卻全都是軍人，僅有一人例外。
美方唯一的非軍人代表是美國大使館的公使，也就是外交官。有意思的是，過往多位美國公使曾批評美日聯合委員會這個組織。其中最有名的是負責沖繩主權歸還交涉的施耐德首席公使。他認為美國軍人不該和日本官僚進行協商，甚至對他們發號施令，美日聯合委員會的做法是錯誤的。
他曾説：“這種做法太不正常了。”
施耐德還向自己的上司，也就是駐日大使報告過。他的不滿主要是因為，無論是世界上哪個國家，最先和對方政府交涉的理應是大使或公使這類外交官。雙方商定後，才會把協議內容傳達給軍人，這是民主國家的原則，也就是所謂“文官統治”。
也難怪施耐德會有強烈不滿。
“本來美軍的問題，應該由駐紮過（日本）的官僚與美國大使館的外交官處理，就跟其他國家一樣。”
“然而，日本的美日聯合會卻並非如此。在過去美軍佔領日本的時候，美國大使館還不存在，因此美軍和日本官僚之間產生了不正常的直接聯繫，這種關係始終沒有結束。”
（摘自《美國對外關係文件集》（Foreign Relations of the United States）1972年4月6日）
日本是“半主權國家”
連美國外交官都將美軍與日本官僚的這種協商機構視為“佔領時期產生的不正常關係”。那麼，它究竟是如何產生的呢？
詳情會在本書後半部分展開，但追根溯源，是在佔領期結束前兩年，也就是1950年初，美國軍方堅決反對日本恢復獨立，理由是美國與東方陣營的冷戰即將到來。如果美國政府要讓日本恢復獨立，那就應採取下列兩種模式（摘自《美國對外關係文件集》1950年1月18日）：
（一）簽訂準和平條約，維持駐日美軍的法律地位（美國陸軍副部長伏西斯斯[Tracy Voorhees]的提案）；
（二）在政治和經濟層面，與日本簽訂所謂“正常化協定”，但在軍事層面上維持佔領時期的體制（亞太助理國務卿巴特沃斯[William Walton Butterworth]用來説服軍方的方案）。
請各位仔細思考這兩項基本方針。
七年前，我開始採訪沖繩和本土的幾個美軍基地。調查得越深入，我就越覺得這兩句話精準反應了日本的現狀。換言之，“戰後日本”迴歸國際社會有以下三個前提：
“駐日美軍的法律地位不變”；
“軍事層面上維持佔領時期的體制”；
“淪為半主權國家”。
1952年成立的美日聯合委員會就是維持這個體制的政治機構，同時它也能避免日本國民瞭解“真相”。在這個委員會中達成的協議不需要國會認可，也沒有公開義務，有時甚至會凌駕於憲法之上。美國的官方文件已經承認美日之間對此是有協議規定的（詳見“安保法體系的三層結構”中涉及美日聯合委員會的內容）。
“對美從屬”的本質
“對美從屬”是日本戰後最大的問題，我深入研究美日聯合委員會後，對這個問題也有了一定程度的瞭解。
實際上，美國不僅在“軍事”層面上處於優勢地位，在“政治”和“經濟”問題上也同樣強勢。不過，從美國軍方提出的上述方針中，我們可以知道在“政治”和“經濟”上的從屬是一種“法律關係正常化以後才有的上下關係”。這和“佔領時期有法律依據的軍事關係”，完全是兩回事。
以後我們日本人要克服的最大課題，就是軍事層面上有法律依據的從屬關係。這是“對美從屬”最根本的問題癥結。
與其説是“對美從屬”，還不如説是“對美軍從屬”更準確些。而且這種從屬不是精神層面上的，而是法律上被迫的從屬關係。
這一點要請各位認識清楚才行。
我個人也是經過一番調查後，才發現美日聯合委員會這個關鍵的。
發現問題的關鍵，讓我有一種恍然大悟的感覺。過往看不清的美日關係本質，現在終於看清了。
2010年6月2日，日本東京，鳩山由紀夫宣佈辭去首相職務。新華社/法新
發端是鳩山政權的崩潰
2010年6月，民主黨鳩山政權1崩潰時，我剛開始調查沖繩的美軍基地問題。
此前一年8月底的眾議院大選中，鳩山首相實現了戰後首次“真正的政權輪替”，在議會獲得了史上最多的308個席位。2可惜他在普天間基地“遷移”問上栽了跟頭，短短9個月就被迫下台。
外國基地（普天間基地）建在人口密集地區，這明顯是一件非常危險的事情。鳩山當局試圖把基地遷出沖繩或搬到海外，卻遭到官僚、檢察官、主流媒體的強烈批判，結果他的權力就這麼輕易崩潰了。
我對此非常不解，便與一名攝影師去了沖繩，拍攝島上所有的美軍基地，做成了一本導覽手冊。這就是我探究本書所談到的諸多問題的起點。
密會隔天就遭背叛
我曾與鳩山前首相多次對談，向他請教這段往事的前因後果。2010年4月6日，可以算是鳩山政府走向崩潰命運的轉折點。
在那之前，他因預算編列問題已被掣肘多時。到了4月，終於要開始處理懸而未決的普天間基地“遷移”問題了，鳩山首相答應美國，會在5月前給出結論。
4月6日，鳩山首相從外務省、防衞省各找了兩位官僚來首相官邸進行秘密會談。會上，他將自己考慮已久的底牌“德之島遷移方案”講了出來，希望尋求官僚們的協助。
“我請大家到官邸來，一起小酌。酒酣耳熱後，每個人都顯得充滿幹勁，氣氛相當不錯。其實這種場合最關鍵的就是大家互相交換信息，但又不能走漏風聲。此事一旦泄漏出去，很可能就會胎死腹中，所以我特別要求他們注意保密。他們也都答應了。之後，大家也就開開心心回去了。我一度對他們抱着很大的期待，相信他們能不辜負我的囑託。”
（鳩山先生的發言《第80回UI頻道》2014年12月8日）
沒想到第二天（4月7日）《朝日新聞》頭版就刊登了這次秘密會談的內容。
“我真是大受打擊。我把自己想要推行的政策告訴了我最信任的人，結果卻遭到了背叛。我知道這次交涉不能依靠他們了，顯然有人要破壞這個計劃。這個事實給了我非常大的精神打擊。”
（鳩山先生的發言《第80回UI頻道》2014年12月8日）
細細想來，這是一件非常不可思議的事情。儘管那些人是高級的精英官僚，但要忤逆日本最有權力的首相，應該還是一件風險很大的事情。
這種隔天就讓消息上報的背叛行為未免膽子也太大了。俗話説是要“陽奉陰違”，而這羣人連裝樣子都不想裝了。他們的行動無疑是在表示，自己並不會遵守首相的命令。
“那時候的官僚，宣誓效忠的對象並不是選舉產生的鳩山首相，而是另有其人。”
鳩山首相會有此感慨，也就不奇怪了。
10月3日，日本首相岸田文雄在首相官邸會見美國印太司令部司令約翰・阿奎利諾（Admiral John C. Aquilino）。（注：2018年5月30日，時任美國國防部長的馬蒂斯宣佈將美軍太平洋司令部改名為美軍印太司令部）圖自日本首相官邸網站
“黑箱機制”
隨着逐漸認清美日聯合委員會的本質，此“事件”的背景也變得明朗起來。
美日聯合委員會的本質一個協調機構，主要是讓美軍能在日本的法規下，順利維持他們巨大的特權，例如從佔領時期延續至今的基地使用權、治外法權等。簡而言之，這就是一個在過去佔領時期，雙方在交涉舊安保條約時，為私下處理那些“不能讓日本國民知道的協議”而設計出來的“黑箱機制”。
因此，美日聯合委員會上的協議，最終決定權都在美軍手上。比如，在已經被找到的非公開議事錄上，也可以看到美軍人員跋扈的發言：
“此事駐日美軍的上級司令官（美軍太平洋司令部司令）已經同意了，日本政府同意與否無關緊要。”
又如，第二章曾提到過，2012年普天間基地部署魚鷹式傾轉旋翼機。當時野田佳彥首相的發言也讓日本民眾非常不滿：
“美軍配屬魚鷹式傾轉旋翼機，這不是日本政府可以管的事情。”
事實上，野田首相只不過是説了法律上的現實而已。只要美方提出“我們要配屬魚鷹式傾轉旋翼機”的通知，現在的日本政府在法律上無權拒絕。
官僚效忠的對象
美日聯合委員會已經成立六十多年了，日本在這種情況下，經過艱難的磋商，多少還是解決了一些基地遷移和歸還的難題。
美日聯合委員會的成員，如圖13所示，是按照職缺遴選出來的。例如外務省在委員會的代表由北美局長擔任，法務司的代表由大臣官房長出任，這些人都是走在精英仕途上的官僚。對他們而言，自己的上司以及上司的上司，都是“美軍與官僚”組織的一員，因此他們是不會背叛委員會的。
其中，法務省的大臣官房長以後又很大可能性回當上檢察總長。之後我們在第五章會提到，過去砂川事件的判例導致日本最高法院沒有發揮應有功能。
最高法院形同虛設，推舉檢察總長也只是掌握權力的手段，日本法治權力的頂層，幾乎被美日聯合委員會把持。在這種系統化的權力結構中，雙方耗費漫長時間達成的協議，肯定不希望會被一個只有數月任期的首相推翻。
這才是他們真正的想法吧。
換言之，鳩山首相説的沒錯，日本高級官僚的效忠對象確實不是日本首相。
他們真正效忠的是美日聯合委員會這個存在超過六十年的組織，這個由“美軍與官僚”組成的共同體。
註釋：
1.2009年8月底鳩山由紀夫帶領民主黨贏得眾議院大選後，在9月16日正式組閣。任內因普天間美軍基地搬遷問題及黨內政治獻金醜聞飽受攻擊，支持率驟降，僅執政9個月便於2010年6月2日宣佈總辭。
2.在2009年第45屆日本眾議院選舉中，民主黨以壓倒性的優勢，戰勝了自民黨-公明黨執政聯盟，實現政權輪替。民主黨的議席從之前的113席猛增至308席，創下戰後選舉史上的記錄。
[日]矢部宏治：《同盟的真相：美國如何秘密統治日本》，譯者沙青青，灕江出版社2022年版。