2023年財政政策前瞻：赤字率將再破3%？

今年積極財政政策力度空前，擔起穩經濟重任。2023年財政政策又將如何抉擇，在穩增長和防風險間做好平衡，備受關注。

赤字率再破3%呼聲高

為了應對經濟下行，需要加大財政刺激力度，發揮逆週期調節作用以提振經濟，這在中國被稱為積極財政政策。

自2008年國際金融危機後，中國一直採取積極財政政策，當然刺激力度不同，財政赤字率就是觀察財政政策力度的一個重要指標，一般來説赤字率越高，赤字規模越大，這釋放了明確積極信號，緩解財政收支矛盾，提振市場信心。

財政赤字率，即全國一般公共預算賬本中財政赤字規模佔國內生產總值的比重，在新冠肺炎疫情暴發之前，中國官方口徑的赤字率未突破3%，3%一直被當作心理上財政風險安全防線。

為應對2020年疫情衝擊下，經濟下行財政減收，積極財政政策顯著加大力度，其中赤字率提高至3.7%的歷史高位，2021年疫情得以控制後下調至3.2%，2022年進一步降至2.8%，重回3%以內，以增強財政可持續性。值得一提的是，2022年財政赤字率之所以能夠下調，得益於動用央行等特定國有金融機構和專營機構上繳利潤16500億元，彌補了當年財政赤字，因此實際積極力度跟2020年相當。

2023年財政赤字率如何確定，將統籌考量經濟增速、財政收支形勢、財政政策力度和財政可持續性等因素。從目前的市場上分析人士建言來看，多數觀點預計明年赤字率將再次突破3%。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，基於明年經濟增長5%等假設情形下，預計明年全國一般公共預算收入同比增長12.4%，支出增速與歷年基本持平情形下，支出預計同比增長8%，這將使得財政收支缺口（赤字）達到6.4萬億元左右。若明年赤字率為3.5%，能解決4.5萬億元缺口，還有近2萬億需要通過盤活資金、國企利潤上繳解決；若赤字率為3%，則能解決3.86萬億缺口，還有2.56萬億需要通過盤活資金解決。

羅志恆建議，財政赤字率可以考慮安排在3.5%左右。

“當前社會和政策部門要避免過多糾結於赤字率要不要突破3%，不必認為突破3%就是不講財政紀律，財政紀律不是3%這個指標決定的，而是通過法治、財政管理的監督實現的。需要更加實事求是地看待赤字率3%以及地方政府專項債券不計入赤字。從彌補當期收支缺口的角度看，盤活存量資金、擴大赤字和債務，其實是一回事，無非是當代人負擔還是後代人負擔。”羅志恆説。

光大證券首席宏觀經濟學家高瑞東告訴第一財經，明年財政收支矛盾仍較為突出，而可用結餘資金相比往年略顯不足，因此明年財政赤字率可以考慮略微提高，或可按3.1%來安排，接近2021年水平，赤字規模或達4萬億以上。而由於地方面臨較大債務壓力，加槓桿空間有限，預計明年中央是加槓桿主力，中央財政赤字規模或達3.3萬億，比2022年上行6300億元，而地方財政赤字規模（7200億）或可與2022年基本持平。

國家信息中心首席經濟師祝寶良建議，明年繼續實施積極的財政政策，財政赤字率可從2022年的2.8%左右擴大至3%，適度擴大中央財政赤字規模，加大中央財政對地方政府的轉移支付力度。渣打銀行大中華及北亞區首席經濟學家丁爽建議，全國一般公共預算赤字率可以設在略高於3%的水平。浙商證券首席經濟學家李超則認為，明年預算赤字率傾向於上調到3.2%左右。

當然，也有分析人士認為明年財政赤字率可能繼續保持在3%以下水平。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經，預計2023年國內疫情影響趨於緩和，房地產市場也有望築底回升，經濟走勢大概率“前弱後強”，全年GDP增速有望達到6%左右。事實上，明年經濟運行狀況在一定程度上會類似於2021年。

“因此，2023年財政政策力度會比今年有所收斂。其中，目標財政赤字率有可能會設定在2.8%或略低一些的水平，主要原因是在經濟反彈背景下，以大規模留抵退税為代表的税費支持政策會退坡，財政收入將同比高增，財政支出壓力則會有所緩解，總體支出節奏將是‘前快後緩’。”王青説。

專項債維持在3萬億元以上高位

衡量積極財政政策力度，另一大關鍵指標，則是地方政府新增專項債券的規模，規模越大反映政府投資力度越大，發揮投資撬動作用，對沖經濟下行壓力。

近些年為應對經濟下行，新增專項債快速攀升，從2015年約1000億元增至今年實際超過4萬億元。與此同時，正是由於近些年地方發債規模快速攀升，地方政府債務率（債務餘額佔綜合財力比重）也快速攀升。

高瑞東表示，2020年以來，地方政府債務快速積累，債務付息壓力不斷加大。2021年地方政府債務率達到116%，今年或突破120%的債務警戒線，地方政府加槓桿空間有限。

“但考慮到2023年仍有較強穩增長訴求，我們預計2023年新增專項債規模在4萬億左右，並且發行特別國債的緊迫性在上升。”高瑞東稱。

羅志恆表示，當前中央政府有加槓桿的空間和能力，有必要增加國債佔比、降低地方債比重，提高一般債比重、降低專項債比重，既能降低發債成本，又能實事求是反映風險。但是，基於政策的連續性，這種優化和調整需要時間，因此，基於經濟需要和目前的認知，專項債的規模恐怕還會維持在較高規模。

“建議明年專項債規模在3.6萬億左右，同時要通過政策性金融工具發揮其作為資本金的作用。”羅志恆説。

祝寶良建議，明年保持專項債規模3.65萬億元不變，擴大政策性銀行對基礎設施的投融資力度。通過財政貼息等辦法支持基礎設施、技改關鍵核心技術攻關、新能源轉型和綠色發展等，發揮好財政資金四兩撥千斤的作用。

丁爽認為，最近幾年地方政府的財力已經明顯削弱，建議明年專項債額度不要超過今年的預算額，即3.65萬億元。

“明年專項債額度可以考慮降至3.4萬億元左右，這一方面體現經濟內生增長動能回升後，基建投資穩增長需求下降。另一方面，通過適當增加一般債規模，縮減專項債規模，來優化債務結構。從近幾年的趨勢來看，明年專項債的使用範圍可能繼續靈活調整，其中支持新基建的比例還會進一步上升。”王青説。

為了充分發揮明年專項債穩投資補短板效應，多位地方財政人士告訴第一財經，今年11月初財政部提前下達了各省2023年新增政府債額（包括專項債務），便於地方提前分配至具體項目，明年1月儘早發債，儘快形成實物工作量來擴大有效投資穩增長。

比如，福建省財政廳數據顯示，福建收到財政部下達該省2023年新增政府債務限額1034億元，比上年增長33.9%。其中，一般債務101億元，專項債務933億元。

近些年積極財政政策另一大體現，是通過減税降費等税費支持舉措來給企業紓困，增強市場活力。國家税務總局發佈的最新數據顯示，截至今年11月10日，全國税務系統合計辦理新增減税降費及退税緩税緩費超3.7萬億元。明年税費支持政策力度如何，依然是市場期待的一大重點。

羅志恆認為，2023年總體上仍應實施積極的財政政策，支出政策要優先於收入端減税降費政策，主要是通過支出政策拉動基建擴大總需求，減税降費宜落實前期政策，不宜再追求減税降費的規模，而要側重效率和效果，還要考慮對政府財力的負面衝擊。

高瑞東表示，2022年大規模減税降費使得企業端受益較多，居民端受益較為有限，因此導致內需恢復疲弱。2023年，企業端大規模減税降費空間較為有限。着力擴大內需，促進需求側持續復甦，將是2023年經濟工作的重點，財政也將從這一領域着手，力促有效內需改善。

國務院發展研究中心宏觀部副部長馮俏彬認為，相對而言，當前主要問題是要調整“三多三少”的債務結構，以穩定的結構換取規模空間。因此，明年積極的財政政策應當特別重視結構優化問題。

馮俏彬建議，要進一步優化債務結構，適當增加一般債規模，縮減專項債規模。進一步優化減税降費結構，從支出端看，減税降費要逐步從大規模、總量式減税，優化為結構性減税，突出支持重點。對該支持的領域要繼續支持到位，比如製造業、科技行業、綠色產業、中小微、個體户等。

“財政政策是宏觀調控政策的一個方面，最根本的是解決需求和訂單不足、企業和居民信心和預期不足的問題，這需要地方政府更好地平衡疫情防控和經濟社會發展。”羅志恆説。

（作者：陳益刊）