加油站拆遷重選址遭“截胡”起訴市政府，被告稱非民事、行政案件

該提起民事訴訟還是行政訴訟，這個問題，讓江蘇省邳州市陳樓鎮村民孫勝犯了難。

孫勝曾在邳州市東湖街道經營一座加油站。2014年，因邳州市政府實施“引沂潤城”暨南京路北延工程需要佔用加油站所租用的土地，孫勝的加油站無法再經營下去。為了減少支出，邳州市政府通過孫勝的親戚多次與孫勝做工作，最後達成了政府少補償400餘萬並在一定範圍內協助孫勝選址建加油站的方案。

起初，協議執行比較順利，孫勝收到了補償款，也在東湖街道辦的協助下重新選了地址並出資辦理了相關手續。但在關鍵的建設用地使用權掛牌出讓過程中，因出讓公告中未標註“拆遷安置”字樣，致使多家單位參與競拍，競價過程中孫勝被要求退出。最終，這塊地被中石化江蘇徐州石油分公司以3481.65萬元拿下。值得一提的是，該地塊的起拍價僅為310.65萬元。

“煮熟的鴨子飛了。”孫勝找市政府多次協商未果後，提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至法院，要求邳州市政府賠償其損失。後徐州市中院裁定該案由新沂市法院審理。庭審筆錄顯示，新沂市法院審理過程中，邳州市政府曾三次表示該案“適用行政訴訟法”，是“行政訴訟受案範圍”。

孫勝撤訴後，向徐州市中院提起了行政訴訟，徐州市中院以行政訴訟案件立案。2022年12月6日，**在法庭詢問過程中，邳州市政府又辯稱“該案不屬於行政訴訟案件受案範疇”。**審判長表示，法院研究後，如屬於行政訴訟的受案範圍，將另行通知開庭；如不屬於，合議庭將依法評判。

12月16日晚，東湖街道辦工作人員答覆澎湃新聞（www.thepaper.cn）稱，孫勝與該辦簽訂的協議僅僅約定了該辦“協助、協調”的義務，是“優先”而不是“必須”，因此該辦的義務已履行完畢。孫勝沒有成功競拍土地，並非該辦違約造成。

加油站遇拆遷，街道辦承諾“協助重新選址”

孫勝告訴澎湃新聞，2011年4月，他租賃了邳州市東湖街道左東村村民陳某的宅基地，用於經營“東方”加油站。雙方約定，“如公家規劃需要拆遷，土地補償歸甲方（陳某）所有”。孫勝介紹，“東方”加油站於2011年10月投入運營，每年利潤能達到100萬元。

2013年，邳州市政府啓動“引沂潤城”工程暨南京路北延工程，計劃將潔淨的沂河水源引入城區。因工程建設需要，“東方”加油站租用的土地要被徵收，孫勝正在經營的加油站也要拆遷。孫勝説：“當時我那個加油站估值有700萬，街道辦的領導給我做工作，我沒有同意。市上領導又通過我家一個親戚多次給我做工作，説少補償點，我説那得讓我重新選址再建一個加油站。後面市政府同意，我才跟街道辦籤的協議。”

孫勝與東湖街道辦簽訂的《協議書》。 受訪者 供圖

2014年1月22日，負責轄區內“引沂潤城”工程建設所涉及到的房屋拆除、樹木砍伐等工作的東湖街道辦與孫勝簽訂了《邳州市房屋徵收補償協議》（下稱《補償協議》），約定補償孫勝322萬元（包括加油站營業損失補償、搬遷等一切費用），孫勝則要在15日內騰空房屋交給甲方（街道辦）拆除。

同日，東湖街道辦還與孫勝簽訂了一份《協議書》。雙方約定，甲方（街道辦）協助乙方在官湖鎮及陳樓鎮範圍內重新選址，並負責協調落實辦理涉及加油站相關手續（所產生費用由乙方全額出資）。

澎湃新聞注意到，《補償協議》正文第一段明確寫道：“經邳州市政府批准，甲方受邳州市房屋徵收與補償管理辦公室委託，依法對乙方的房屋實施徵收。”

東湖街道原黨工委書記、辦事處主任李坤出具的《證明》。 受訪者 供圖

選中的地塊掛牌出讓，成交價超三千萬

孫勝説，兩份協議簽訂的第二天，他就收到了322萬元的補償款。在東湖街道辦的協助下，選址也進行得很順利。

2014年2月25日，東湖街道辦向“引沂潤城”工程指揮部提交了《關於申請對東方加油站進行重新選址的請示》。三天後，邳州市時任副市長衞道光籤批同意。

孫勝説，他選中的那塊地在陳樓鎮南京路北延西側，3畝多不到4畝。原來並不是建設用地。2017年，孫勝辦理了新建加油站所需要的地質、商務、規劃等相關審批手續，“辦這些手續跑了兩三年，花了一百多萬。”

孫勝説，該地塊經批覆徵收轉為國有建設用地後，要通過掛牌出讓才能交給他建加油站。“一開始我也不放心，萬一拍不到這塊地怎麼辦。政府的人給我説，招拍掛只是走個程序，我這是屬於拆遷安置，到時候會標註清楚的。”就這樣，他把辦好的所有審批手續交給了邳州市原國土資源局。

《邳州市國有建設用地使用權掛牌出讓公告》（部分）。 網頁截圖

孫勝的擔心不幸被言中：2017年8月23日，邳州市原國土資源局發佈《邳州市國有建設用地使用權掛牌出讓公告》，一次性掛牌出讓11宗地塊的國有土地使用權。其中，孫勝選中的地塊編號為“2017-64”，總面積2178.3平方米，使用年限40年，土地用途為“其他商服用地”，起始價310.65萬元，每次加價幅度為3萬元。但是，該出讓公告中並無“拆遷安置”的相關表述。

孫勝回憶，中國石化銷售有限公司江蘇徐州石油分公司（下稱：中石化徐州公司）等四五家單位或個人也報名參與競拍。拍到七八百萬時，只剩下他與中石化徐州公司繼續競價。

“當時加（價）到七八百萬的時候我也有點不敢加了，他們讓我再堅持一下。但當我出價到3478.65萬元時，卻要求我退出。”孫勝説。

最終，經過1057輪競價，中石化徐州公司以3481.65萬元摘得“2017-64”號地塊40年的使用權。

孫勝説：“競拍結束當天我被叫到市政府辦公室，幾個領導説這事他們沒有辦妥，會給我補償的，也會把我的問題解決。但是直到現在，問題依然沒有解決。”

《供地結果信息》。 網頁截圖

不僅如此，拍得土地使用權的中石化徐州公司也受到影響。《供地結果信息》顯示，該地塊的約定交地時間為2017年12月31日，約定加油站開工時間為2018年6月8日，施工時間一年。孫勝介紹，該加油站去年5月才開始施工，今年9月正式營業。

提民事訴訟，市政府辯稱應為行政訴訟受案範圍

眼看問題遲遲得不到解決，2019年，孫勝以合同糾紛提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至邳州市法院。邳州市法院經審查認為，不便行使管轄權。

同年6月4日，徐州市中級法院作出民事裁定，認為因邳州市政府系該案被告，為避免產生合理懷疑，確保裁判公正，該案宜由其他人民法院管轄，遂裁定該案由新沂市法院審理。

新沂市法院立案後，先後四次開庭審理此案。法庭筆錄顯示，邳州市政府在第一次開庭時辯稱，孫勝與案外人簽訂的《補償協議》是行政合同，並不是平等主體之間的民事合同，根據2011年1月21日施行的《國有土地房屋徵收補償條例》相關規定，對房屋土地徵收補償及訴訟的，應提起行政訴訟而不是民事訴訟，因此本案適用《行政訴訟法》而不是《民事訴訟法》，本案是行政訴訟受案範圍，孫勝提起民事訴訟沒有法律依據。

邳州市政府在第二次開庭時表示，本案是行政訴訟，而不是民事訴訟。本案是發生在2011年之後，根據《國務院國有土地房屋徵收與補償條例》第二十五條規定應當作為行政案件審理。

邳州市政府在第四次開庭發表辯論意見時再次提出，本案是行政訴訟，適用行政法，不是民事訴訟，且孫勝在整個訴訟過程中説是政府行為，這一問題由合議庭審查認定。

孫勝説，法庭向他釋明，他應當提起行政訴訟，如他不願意撤訴，法庭也將駁回他的訴訟請求。於是，他於2019年12月9日向新沂市法院提出撤訴申請。當日，新沂市法院裁定準許孫勝撤訴。

中石化徐州公司修建的加油站於今年9月營業。 受訪者 供圖

提起行政訴訟，市政府又辯稱不屬於行政訴訟案件受案範疇

2022年6月，孫勝以邳州市政府為原告、東湖街道辦和邳州市房屋徵收辦為第三人，向徐州市中院提起了行政訴訟。

徐州市中院於8月2日作出的《受理通知書》顯示，孫勝訴邳州市政府行政行為(案由），該院已立案受理。

12月6日，徐州市中院組織各方當事人進行證據交換，並就“本案是否屬於行政訴訟案件受案範圍”聽取各方意見。邳州市政府法定代表人、市長王偉未到庭，到庭的有兩名委託的訴訟代理人，一名是東湖街道辦副主任王自勤，另一名為律師。

庭上，邳州市政府委託訴訟代理人發表答辯意見時表示，本案不屬於行政訴訟案件受案範疇。孫勝請求解除的兩份協議均簽訂於2014年1月，屬於2015年5月1日前簽訂的，根據《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》，2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。根據當時的《行政訴訟法》及司法解釋的規定，對行政機關履行土地房屋徵收補償協議產生的糾紛不在行政訴訟的受案範圍內，故本案不屬於行政訴訟案件受案範疇。此外，東湖街道辦和邳州市房屋徵收辦也以同樣理由認為案件不屬於行政訴訟案件受案範疇。

值得注意的是，邳州市政府委託訴訟代理人在回答審判員提問時稱：“在原告起訴的民事案件中，被告邳州市政府作了三點答辯意見，並沒有辯稱案件是屬於行政案件。書面的答辯狀還在新沂市法院卷宗內。”

對邳州市政府委託訴訟代理人的前述説法，孫勝認為，這明顯是撒謊，有新沂市法院庭審筆錄中的記載為證。

孫勝委託的訴訟代理人、北京市煒衡律師事務所律師任東傑認為，根據當時（2014年1月22日）的《行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規定，行政協議行為應當屬於行政訴訟的受案範圍。

此外，現行有效的司法指導性文件《最高人民法院第一巡回法庭關於行政審判法律適用若干問題的會議紀要》第21條對“起訴修改後的行政訴訟法施行前的行政協議行為，人民法院是否應當受理”的問題進行了明確解答：“當事人對修改後的行政訴訟法實施前的行政協議行為提起行政訴訟，符合法定受理條件的，人民法院應當依法予以受理。”理由為：“行政訴訟法第十二條關於行政訴訟受案範圍的列舉，只是對常見或實踐中有爭議的可訴行政行為受案範圍的不完全列舉。行政協議行為屬於行政行為，且對當事人的人身權、財產權有可能會產生不利影響，根據1989年行政訴訟法規定，行政協議行為即應當屬於行政訴訟的受案範圍。只是在行政訴訟法修改之前，司法實踐中對行政協議爭議是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟解決，確有爭議。修改後的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項作出列舉，對此予以明確，並非擴大行政訴訟的受案範圍。”

當日詢問最後，審判長説，該案無論通過民事訴訟還是行政訴訟解決，均應本着實質性化解矛盾的目的，詢問一下雙方當事人，原告的賠償請求是否可以庭後協調（前提是原告的請求合理、合法）。孫勝表示同意，邳州市政府代理人表示回去彙報，三日內向法庭回覆。

審判長表示，法院研究後，如屬於行政訴訟的受案範圍，將另行通知開庭；如不屬於，合議庭將依法評判。

12月12日，任東傑從審判長處獲悉，邳州市政府代理人當日答覆審判長，邳州市政府不同意庭後協調。

12月16日晚，東湖街道辦一名王姓工作人員答覆澎湃新聞稱，他是2020年到東湖街道辦工作的，據其瞭解，孫勝與該辦簽訂的協議僅僅約定了該辦“協助、協調”的義務，是“優先”而不是“必須”，因此該辦的義務已履行完畢。孫勝沒有成功競拍土地，並非該辦違約造成。

（記者 王鑫 實習生 孟春曉）