保爾：清朝的“制度建設”，水平有多高？

【文/觀察者網專欄作者 保爾】

在大眾輿論場中，談起中國古代的王朝，清朝的話題熱度往往遠高於其他王朝，而且辯論尤其激烈。有人熱情稱頌清朝廣袤的版圖，也有人猛烈批評清朝的落後腐朽。種種討論，莫衷一是。

而相較於更為直觀的文治與武功，圍繞國家制度的議論並不多。當有學者評價清朝制度建設完備、成效顯著，堪稱“歷朝歷代最好”之時，不少網友紛紛“破防”。清代的制度建設究竟具有何種特點？能不能配得上“完備”，甚至是“完美”的評價？在中國歷史發展的脈絡上，清代的制度具有何種意義？本文將圍繞這些問題，談一談筆者的想法。

“清承明制”的心心相通

在清史學界，談起清代制度的淵流，有一種説法無論如何不能迴避，那就是“清承明制”。即便是激進的“新清史”愛好者，也不能不承認，清朝的諸多制度承襲自明朝。有人將這種情況簡單描述為清朝入關之初制度草創，不得已而沿用前代。事實上，這種説法是完全錯誤的。

清朝選擇學習明朝的制度，絕非發生在入關之後，早在皇太極時代，還沒有改稱清朝之時，後金就已經出現了“承襲明制”的小高潮。

明朝的政治制度集中體現於弘治、萬曆兩朝先後纂修的《大明會典》，皇太極特別看重這本書，早早地讓人將其翻譯成滿文，然後一條一條對照，創制後金的國家制度。對於當時的後金來説，有些明朝的政治制度並不適用，但皇太極寧肯囫圇吞棗，也要有樣學樣，以至於明朝降將都進言：“《大明會典》雖是好書，我國今日全照他行不得。”

不過，這些話並沒有影響皇太極學習明朝制度的熱情，他依然囑咐王公大臣們：“凡事都照《大明會典》行，極為得策。”

入關之後，清朝的統治者們能夠更直觀地接觸明朝的制度章程，學習得也更加徹底。比如在中央層面，皇太極已經仿照明朝制度，將文館改為內國史院、內秘書院和內弘文院。入關後，攝政王多爾袞更進一步，將內三院改為內閣，設大學士，完善翰林院，中央政治幾乎完全按照明代內閣的行政規程操作。

在具體的規章制度方面，清朝的承襲明朝方式更加簡單粗暴。比如順治初年頒佈的《大清律》，幾乎就是《大明律》換了個封皮。傳教士幫忙編纂的《崇禎曆書》也是換了個封皮，成了順治朝的《時憲曆》。由於這種制度“換殼”時間緊、任務重，工作量還特別大，忙亂之中少不了犯錯，竟然出現了清朝法律還在為明朝皇帝避諱的尷尬事。

清朝統治者為何選擇承襲明代的制度？一方面，這是常見的制度慣性。歷史上新舊政權交替之後，為了儘可能維持國家機器的穩定運轉，前朝舊制通常會被沿用，如同前朝的臣子也大多會得到任用一樣。

但另一方面，清朝承襲明朝制度，更是主動選擇的結果。究其根源，在國家制度建設方面，清朝的皇帝與明朝的皇帝實有“心心相通”之意。

順治帝曾與大臣們議論古往今來哪個皇帝最好，有人説是唐太宗，有人説是宋太祖，順治帝卻認為“歷代賢君，莫如洪武”，關鍵原因在於“洪武所定條理章程，規劃周詳”。此後康熙帝讚頌朱元璋“治隆唐宋”，雖有收買人心之意，卻也出自對朱元璋制度建設的高度認可。

廢除宰相的明太祖朱元璋渴望絕對權力，建立更高層次的君主專制，這與清前期帝王的心態幾乎無異。正因如此，清朝不僅全面承襲明朝的制度，還在明代制度的發展脈絡上繼續向前。

比如在中央決策制度方面，清朝最初以“議政諸王大臣會議”商議國家大事。入關後，清朝承襲明代的內閣制度，削弱宗室權力。雍正以後，新設的軍機處成為事實上的核心權力機構，內閣只能處理日常事務。看起來，這改變了明代內閣政治的樣貌，但事實上，這是在明代君主專制的道路上繼續向前，邁出了新的一步。

由此而言，清朝不僅承襲了明朝的諸多制度，更將明朝制度發揚光大，雖是異族統治，卻稱得上是朱明王朝的“制度繼承人”。

征服王朝的“制度入關”

説到異族統治，就不能不提學界的經典概念：“征服王朝”。這個説法始於美國學者魏特夫，用來形容諸如遼、金、元、清這些在入主中原之前就已經建立政權的非漢族王朝。與之對應的是進入漢地之後才建國創制，並迅速漢化的“滲透王朝”。

由於征服王朝是先建國立制，後征服漢地，因此其國家制度中不可避免會帶有本民族成分。這其中最為典型的例子當屬元朝，作為世界性大帝國，蒙元雖然早已佔領中原，並於忽必烈時代一統南北，但其國家治理卻明顯具有“內北國而外中國”的特色，政治制度中也存在着大量的蒙古元素，甚至於權力核心層都仍然是草原的那一套。

《元世祖出獵圖》局部

作為在關外立國的少數民族政權，清朝無疑是典型的“征服王朝”，但其在國家制度建設中卻有着“清承明制”的特點，這是否意味着清朝突破了魏特夫的理論？並非如此。在清朝初年，入關的不止有八旗，也有滿洲的制度。

這些入關而來的制度大體有兩類，一是清朝統治者在學習明朝制度的過程中，有鑑於前朝積弊特意進行的調整。比如明朝過分活躍的言官讓清代帝王忌憚不已，因而自清朝入關之後，統治者就有意削弱都察院、六科向上監督的權力。

雍正時乾脆將六科與都察院合併，稱作“台省一體”。晚明屢屢掀起輿論狂潮的六科給事中，從此消失。還有清朝吸取了明代宦官專權的弊病，沒有承襲沿用明代宦官執掌的內廷二十四衙門，而是專門設置了內務府統轄宮中之事，有效遏制了宦官的權力。

第二種情況是清朝基於實際統治情況，新設的制度。比如官員建置層面，清朝統治者既需要吸納漢人士大夫，也要保證滿洲的統治地位，還要兼顧八旗事務。於是，在皇太極時期，六部雖然與明朝一樣直接對皇帝負責，卻由八旗貝勒管理。入關以後，大量漢族士大夫加入清朝政權，六部等中央衙門形成了滿、漢各設長官的形制，呈現出既沿襲明代制度，又適應“滿漢一體”新國情的體制。

在地方治理層面，清朝創制了更多的新制度。比如管理邊疆民族地區的理藩院，表面上其架構仿照六部，設尚書、左右侍郎等官員，實際卻是清朝治理少數民族地區的新創設。

有清一代二百餘年，能夠比前代更為有效、更為有力地統治蒙古、回部、西藏等地區，這套源自少數民族政權，又適應於少數民族政權的政治架構功不可沒。直到辛亥革命之後，北洋政府也並沒有取消理藩院（部），而是將其改為蒙藏院，繼續管理邊疆少數民族事務。

清朝制度建設的成效

後人總評清代的國家治理成效，時常會有兩種看似完全不可調和的觀點。有人認為，清朝是歷代王朝中制度建設最為完備、治理效能最好的朝代。但也有認為，清朝的國家治理成效極其糟糕，以至於看似龐大的帝國，在西方列強面前不堪一擊，陷入喪權辱國的深淵。

這兩種認知雖然態度大相徑庭，卻都合乎事實，只是視角不同。前者是從中國傳統政治制度的發展脈絡出發做出的評價，後者則是基於近代屈辱史給出的評論。鑑於後一種説法早已為人所熟知，本文更願意多花些筆墨，從前一種看法出發，對清代制度建設的意義及其地位做以評論。

首先，清代的制度建設可謂集合歷代之所長，達到了傳統時代最成熟的地步。雖然自秦始皇開創帝制以來，中國就進入了帝國的統治模式。但是，無論是“君主專制”還是“中央集權”，都不是一蹴而就的，期間經歷過反覆而曲折的變化。

就皇權而論，既有秦漢時代臣下動輒“頓首頓首，死罪死罪”的主威獨運，也有東晉“王與馬共天下”的尷尬處境，還有宋代“與士大夫共治天下”的呼聲。

影視劇《清平樂》資料圖

經過長期的發展，清朝有豐富的歷史經驗可供汲取，也有前代留存的政治制度可以借鑑。在“參考資料”最為豐富的情況下，形成一套較之前代最為成熟的政治體制，並不是一件出人意外的事情。

在歷史早期，許多隻有寥寥數語的制度設計，到了清代發展成為一整套嚴密而複雜的制度流程。比如傳統國家最重要的收入來源：田賦。清代的制度設計中包括了滾單落户、自封投櫃、三聯印票等複雜流程。在實際執行過程中，又形成了包收包攬等諸多非正式的制度，還形成了從中央到地方官府再到基層的層層委託、代理關係。由於制度設計愈發成熟，清代的五朝《大清會典》越編越厚，內容越來越多。

其次，較之於此前歷朝的制度實踐，清代的制度大多更為現實有效。其中原因至少有兩個方面，一來清朝有前朝經驗可供汲取，早在入關之前的皇太極君臣就很注重吸納明朝的統治經驗，自然具有“取其精華去其糟粕”的可能。二來清朝的帝王，特別是前中期的幾代帝王都是精明強幹、精於政治的英主。他們關注治理成效，講究施政效果，使得清代前期的制度更能與現實需求相結合。

比如救災一項，早在先秦時期就已有相關制度。此後歷代皆有效仿，但興廢無常，效果亦難以一概而論。明朝也有一套救災制度，早期也能發揮功效。但進入晚明，疲軟的政治力度與昏聵的行政體系使得官府層面的救災淪為形式。清代前期則截然不同，不僅有更為全面的立法措施，而且執行嚴格、效果明顯，皇帝無不緊盯賑災的情況，甚至能從中發現蛛絲馬跡，掀起大案。

乾隆年間牽涉數百位官員，導致幾十人人頭落地的甘肅冒賑案，就始於乾隆帝對當地雨水、旱情和災荒的持續關注。較之於近代制度，清代包括賑災在內的諸多制度建設固然效果有限，應對複雜問題時缺乏能力，但比之於此前的朝代，清代的制度成效顯然是值得稱讚的。

最後，清朝的制度建設雖然最為完善，也最富有成效，但作為傳統帝制的“集大成者”，其弊端也最為明顯。仍以田賦為例，由於制度設計愈發複雜和嚴密，其對百姓的壓迫、剝削和冷酷在清朝表現得尤為明顯。清代“酷吏苛徵”、“京控多誣”等現象在各地都經常出現，暴力催徵成為全國的常態，諸如“民不堪命”、“官吏殘暴”之類的説詞，幾乎能在全國每個地方的史料中看到。

清朝的國家制度歸根結底是傳統帝國模式，即便是發展到了登峯造極的程度，也受到“制度上限”的約束。面對越來越多的人口、越來越複雜的行政事務，與前代相比，行政架構、官員數量與政治能力都沒有重大提高的清王朝越來越難以應對局面。正如乾隆年間來華的馬嘎爾尼使團所見，大清帝國如同一艘破舊不堪的船，“只是幸運地有了幾位謹慎的船長，才使它在近150年期間沒有沉。”

《末代皇帝》資料圖

近年來國際上流行的“新清史”學派似乎對清朝的制度建設尤有興趣，特別喜歡討論諸如八旗、蒙古、藏區的問題。但與本文形容的“制度入關”不同，他們認為，非但這些制度沒有“入關”，就連清朝皇帝也是“人在關內，心在外”。可就清朝國家治理與制度建設的成效而言，無論好壞，清朝的制度建設都基於中華帝國曆史脈絡之上。清朝即便有幾項獨特的，具有少數民族色彩的制度，也需要建立在帝國體制之上，而這套國家制度是中國兩千多年帝國體制的最終成品，是不可能脱離中國的歷史脈絡，以無本之木、無根之水的形態存在的。

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