道格拉斯·倫敦：大國競爭時代，美國外交應靠説服而非脅迫

【文/道格拉斯·倫敦 翻譯/觀察者網 郭涵】

2001年9月20日，當搜救人員在世貿中心的殘垣斷壁中搜索時，時任美國總統小布什在國會聯席會議上，對全世界宣佈：“世界各地區的每一個國家，現在必須做出決定。你們要麼和我們站在一邊，要麼站在恐怖分子那一邊。”

儘管小布什政府後來三番五次試圖將“反恐戰爭”包裝成爭取穆斯林世界民心民意的鬥爭，可在接下來的20年裏，美國處理反恐問題時，越來越將硬實力視作通行的手段。如今，使用武力早已成為華盛頓面對21世紀威脅時條件反射式的反應，以至於在討論如何防備潛在的災難性後果時，根本沒有人提及軟實力的政策工具。

近幾個月以來，美國已重新調配資源與戰略，保衞歐洲免受俄羅斯的侵犯，同時捍衞美國在亞洲的盟友與利益，以應對中國。然而，美國關注的領域，基本上僅限於硬實力層面。雖然俄羅斯與中國已通過軟實力提升他們在全球的影響力，美國的決策者依然在低估這些工具的作用：發展性援助，公共外交，教育文化領域的交流，以及隱秘的信息傳遞。

原文標題：美國（外交）“重拳出擊”付出高昂代價

今年10月12日，拜登政府發佈的《國家安全戰略》建議各國集體行動，應對跨越國界的“共同挑戰”。該文件的關注重心，卻壓倒性地集中在軍事力量的運用上。隨着華盛頓從反恐轉向關注大國競爭，如今非常有必要重新反思，美國在過去20年“反恐戰爭”中取得的經驗教訓。

與此同時，美國面臨的恐怖主義威脅絕對沒有消失。美國決策者需要新的外交政策工具，來同時應對恐怖主義與大國競爭的挑戰。正如特朗普政府國家安全委員會前反恐事務主任、前總統特別助理克里斯朵夫·科斯塔今年2月在《國會山報》發表的文章提到，“反恐與大國競爭並非國家安全目標的二選一，美國可以同時做好兩件事。”

雖然這兩種威脅以相當不同的方式影響美國安全，但它們的持續出現卻是基於類似的理由：美國的傲慢與單方面投射美國力量，對他國引起的不滿。這要求美國在做出回應時，制定全面的戰略。

疏遠盟友

在我擔任中央情報局（CIA）行動資深負責人時，我親眼目睹了在與盟友打交道的過程中，美國偏好硬實力“重拳出擊”的處事風格，對其國際朋友圈造成的傷害。中情局在巴基斯坦搜索“基地”組織成員下落時，我們經常不得不繞開伊斯蘭堡的官員，儘管美國政府為了找他們幫忙，甚至發出過威脅。

2001年至2008年在任的巴基斯坦總統穆沙拉夫，曾在2006年一場哥倫比亞廣播公司的採訪中透露，時任美國副國務卿理查德·阿米蒂奇在“9·11”事件後警告巴基斯坦政府：如果他們不與美國合作，就要準備好“被炸回石器時代”。（雖然阿米蒂奇否認曾威脅對盟友用兵，他確實對媒體承認，自己告訴過巴基斯坦官員，圍繞美國領導的打擊“基地”組織行動，巴基斯坦政府“要麼跟我們站在一起，要麼就是我們的敵人”。但基於我在“反恐戰爭”期間與美巴官員同時打交道的親身經歷，我懷疑穆沙拉夫總統説的是實情。）

時任美國副國務卿阿米蒂奇（左）2004年與時任巴基斯坦總統穆沙拉夫會面 圖自：美國國務院

2003年，美國主導入侵伊拉克的前夕，我是時任中情局局長喬治·特尼特與利比亞方面秘密溝通的特使。我奉命向時任利比亞領導人卡扎菲的情報機構負責人傳達類似警告。雙方選在歐洲某座中立城市一間不起眼的酒店房間裏會面。我告訴卡扎菲的手下，美國準備入侵伊拉克。我説：“利比亞必須做出決定，是支持美國，還是在我們對伊拉克動手時做出反抗。”

卡扎菲本就擔心自己成為華盛頓的下一個目標，他無視了薩達姆呼籲阿拉伯世界團結起來的號召，很快決定與美國在反恐問題上開展合作，並事實上終結了利比亞的核武及化學武器開發項目。

這個案例看似體現了“重拳出擊”手段的效果，但中情局和其它情報機構夥伴之所以不依賴脅迫的手段，自有其道理：因為它不奏效。任何勝利往往都是暫時的，從長期來看，這種手段會侵蝕合作伙伴間的信任，並埋下持久怨恨的種子。

我在與外國同事對話的過程中發現，“911”事件後全世界對美國的同情，接下來的幾年時間裏穩定地消失。2001年，布什政府在“911”事件過去一週以後，對《授權使用軍事力量法案》簽字，該法律明確授權由美國軍方搜捕“9·11”襲擊元兇——這導致全世界淪為軍事行動的鬥獸場，也傷害了美國曾經最堅定盟友的信任，他們的善意不再。到2016年，我被指派為中情局在南亞、西南亞戰區反恐行動的負責人，那些我希望與之合作的外國官員，對於他們長期被美國政府使喚，公開表達了不滿。

使用軍事力量的成癮性

軍事實力僅僅是一個國家實力的一部分，但相比外交號召力或文化影響力，它明顯更直接、更容易量化。軍事行動為決策者提供令人信服的畫面感與實際物證——這些可靠的指標，能夠用於佐證他們執政的成功。

然而，在使用軟實力的一系列工具時，對其效果的評價指標並不總能得到清晰量化。一方面，在國際社會做“民意調查”不可能盡善盡美，再説，就算你獲得其它國家的善意理解，這又如何能轉化為那些國家、社會層面的具體行動？你要如何才能證明軟實力的工具奏效了呢？

此外，美國有一支高度職業化、實力出眾且管理得當的軍隊，大多數時候能打勝仗。但進入21世紀以來，雖然美國的硬實力贏下許多戰鬥，痛擊許多敵人，卻並不總能徹底清除美國的目標威脅。

回過頭看，美國入侵阿富汗與伊拉克，造成了嚴重的次生甚至第三層災難。美國軍隊在阿富汗重創“基地”組織，該恐怖組織隨即去中心化、化整為零，衍生出多個成熟的國際分支組織。

美國入侵伊拉克製造的地區權力真空，是極端組織“伊斯蘭國”勢力做大的重要原因之一

極端組織“伊斯蘭國”在伊拉克與敍利亞做大時，基本無人關注，直到他們建立起所謂的“哈里發國”統治區域，並開始在整個歐洲製造恐怖襲擊。美國佔領伊拉克產生的動盪，一定程度上導致了“阿拉伯之春”爆發，這是另一起改變歷史進程的事件，看似也出乎華盛頓的意料。

代表國家實力的工具，如今正被技術、科學、氣候、衞生、信息傳遞與情報所重新定義。按照混合戰爭理論，今天的戰場空間，包括了從經貿槓桿、網絡戰、水軍滲透，到橫跨陸地、海洋、太空與信息場的多域衝突。

在烏克蘭，美國將情報轉化為國家實力的工具，暴露了俄羅斯總統普京的真實意圖，並招攬國際社會的支持。然而對我這種有過第一手經歷的人來説，美國的國家安全政策，通常被簡化為對“揮舞大棒”的依賴，讓“大棒”來解決一切問題。

通過呼籲國際社會支持烏克蘭抵抗俄羅斯，這一努力相對來説是有效的，算是美國主導國際合作的一個正面案例，但這更多是例外，而非常態。在其它地方，美國依然傾向於過度依賴軍事實力，要麼先發制人，要麼回應式地處理其國家安全關切。同樣，在一些國家看來，華盛頓主要靠脅迫來換取他們支持美國。有時候，似乎美國唯一能夠提供的“胡蘿蔔”，就是它承諾“不揮舞大棒”。

美國面臨的國家安全挑戰，歸根結底是一個衰敗的環境。比如貧窮與貧富差距，被對手與敵國所利用，製造針對美國的不滿情緒。不管是海外，還是美國國內的極端主義者，都利用這種情緒煽動恐慌、招募支持者、撕裂社會。獨裁國家的領導人與其他不檢點的政客也差不多，通過營造受害者形象，煽動民族主義、種族主義，來召集支持者，為要求他們做出犧牲、承擔風險提供正當性，並將他們眼中的敵人非人化，這樣自然能更方便地行使暴力。

説服，而非脅迫

以上所説一切，不代表鼓吹烏托邦主義。一支可靠、佔盡優勢，還能在短時間內全球部署的軍隊，依然必須是美國外交政策的重要工具，軍事實力也能為其它軟實力工具提供信譽保證。然而，本文呼籲美國利用更廣泛的政策工具，通過説服，而非消滅或脅迫的方式實現目標。華盛頓應該盡最大努力，組建儘可能穩固的同盟，更有效地利用科研成果，小額借貸，醫療保障、教育以及其它領域的類似激勵手段，向對手和盟友開展説服並施加影響。

2004年發佈的“9·11”事件調查委員會報告，雖然聚焦於解釋恐襲如何發生，卻也為當今的大國競爭時代提供了重要的教訓。報告強調，有必要認識到，未來的戰場不會僅限於軍事層面，而是會擴展到“圍繞觀念與思想主張的鬥爭”。社交媒體，互聯網，以及時刻翻新的新聞媒體矩陣，不僅令美國的對手用來推動其虛假敍事，還能跟蹤乃至騷擾他們的敵人。

這份報告也反思了美國過去使用軟實力的實踐，建議：“正如冷戰時期那樣，今天美國需要更廣泛、堅定地捍衞其價值觀。”然而自報告發布以來，圍繞這個目標，美國基本是失敗了。俄羅斯與中國正向其國內外聽眾解釋，大國競爭實際上是關乎不同文明、價值觀與思想主張的鬥爭，每一個國家都在積極行動，尋求地區主導權。從這個層面來説，俄羅斯在烏克蘭的戰爭，與中國的競爭威脅，可被視作冷戰的一種全新迭代。

美國製裁下的古巴

拜登政府的《國家安全戰略》承諾，“通過積極主張，推進每一個地區的和平與安全，促進繁榮”，還要“支持普世人權，美國要與其他國家追求自由與尊嚴的羣體站在一起”。然而，美國針對古巴、伊朗等國施加制裁，對當地民眾造成的傷害，遠高於美國聲稱“幫助民眾”的目標。

如果採用軟實力工具將更直接，那便是幫助全世界的普通民眾。這反而有助於美國削弱對手國家，並在當地民眾中獲得更多影響力。本月早些時候，拜登政府在美非峯會上承諾，未來3年向非洲投資550億美元。這令人鼓舞，也體現出華盛頓越來越重視軟實力工具在其國家安全戰略中的價值。

但魔鬼總是藏在細節裏。有些非洲國家領導人暗示，美國的承諾僅僅是對中國的遲緩回應，因為中國已經在非洲大陸擴張其經濟影響力與投資，規模之大，令美國輕易無法趕上。

“9·11”委員會的報告向政策制定者提供了實際建議，比如有必要提出全面的反恐戰略，包括“鼓勵地區發展、社會開放的經濟政策，為民眾提供家庭生活水平提高、子女未來更有希望的機會”。換句話説，報告提倡一種混合了軟實力與硬實力的政策組合。

培養善意

反恐戰爭帶來的教訓，已經超越大國競爭的領域。並非所有構成國家安全威脅的影響因素，都在美國決策者的掌控中。自然災害與公共衞生威脅，依然會以意想不到的方式出現，並製造不穩定。

不管是軍事實力還是外交脅迫，都不能提供一勞永逸的解決方案。對於許多國際性威脅，美國有實力尋求長期的、變革性的解決方案。但由於擔憂局勢緊迫，美國往往選擇動武和外交施壓。追求持久性解決方案，也並非毫無代價。比如，政治收買註定很難被國內輿論接受。在美國民眾看來，花出去的金錢和資源本可以投資國內，尤其是美國面臨兩極分化的政治氣候，這種方案尤其難以實施。

冷戰早期，美國領導人提到“美國例外論”時，總能得到廣泛的理解甚至尊重。但自從冷戰結束以來，美國的“自我中心論”愈發膨脹到不可收拾。美國在冷戰時期建立了卓有成效的軟實力項目、機構，如今都嚴重縮水。

美國為了在盟國建立好感，通過教育合作倡議、文化交流，以及其它形式開展的公共外交，回報率極高，尤其是相比耗資千百億美元的軍事援助而言。更重要的是，通過軟實力手段培養的善意，能夠持續好幾十年。但在全世界的許多地方，如今對美國的善意越來越稀缺，甚至完全被對美國的不滿所壓倒。這就是為什麼恐怖主義活動與大國競爭的對手，總是能夠輕易地形成和壯大。

（本文於12月20日刊登在美國“外交事務”網站）

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