孫成昊、趙宇琪：拜登政府的生物安全戰略——有效升級還是積重難返？

【文/ 孫成昊、趙宇琪】

21世紀以來，以“美國優先”為核心的美國生物安全戰略逐步形成。拜登政府在認知層面和實踐層面延續往屆政府的建設思路，繼續貫徹“美國優先”思想，進一步提高生物安全戰略的重要性，通過完善體制機制、增加戰略資源投入、調整與盟友夥伴及國際組織的關係等措施升級生物安全戰略。

拜登政府的相關政策能否應對新冠肺炎疫情以來生物安全戰略面臨的問題？能否推動美國生物安全戰略有效升級？美國的生物安全戰略又面臨哪些挑戰？本文基於美國生物安全戰略的演進邏輯、拜登政府生物安全戰略的新特徵，回答上述問題，並剖析拜登政府生物安全戰略對美國、中美博弈和全球生物安全治理格局產生的複雜影響。

一、美國生物安全戰略的演進邏輯

生物安全作為非傳統安全的重要內容，較早地出現在美國國家整體安全戰略中，但在21世紀前，美國的生物安全戰略尚處醖釀階段。進入21世紀以來，以“炭疽事件”【1】為代表的一系列國內和全球性公共衞生問題促使美國政府開始將生物安全納入戰略考量。從發展的角度看，美國生物安全戰略的變遷體現了兩條邏輯。一是在認知層面上，生物安全的重要性不斷被提高，並逐漸成為國家安全戰略的重要組成部分；二是在實踐層面上，實現生物安全的戰略手段不斷豐富，包括完善法律框架、優化人事安排、拓展國際合作等多個方面。本質上，“美國安全利益至上”這一指導思想貫穿始終，並在不同階段以不同形式得以體現。

從2001年9月18日開始，有人把含有炭疽桿菌的信件寄給數個美國新聞媒體辦公室以及兩名民主黨參議員，事件導致5人死亡，17人被感染（圖片來源：Netflix）

美國生物安全戰略在特朗普政府時期出現一定程度的倒退。一方面，戰略失靈導致新冠肺炎疫情在美國國內持續流行；另一方面，頻繁“退羣”致使美國國際形象受損，對繼任的拜登構成挑戰。因此，如何應對內外問題成為拜登政府生物安全戰略的重要着力點。

（一）認知層面的提升

以21世紀為分水嶺，美國對生物安全戰略的認知主要經歷了兩個階段的變化。在第一階段，生物安全這一概念發端於學術界並逐步進入官方視野，但尚未上升到戰略高度；在第二階段，生物安全重要性不斷上升並最終成為國家安全戰略的重要部分。

21世紀之前，美國政府對生物威脅的認知主要源於區域性傳染病，這一階段的生物威脅尚未對美國本土安全形成直接挑戰，未能引起充分重視。1881 年，美國曾主辦關於黃熱病跨國控制問題的國際會議，但這一會議沒能發展為機制性會議，也未能在議題設計和參會成員方面進一步發展。1976年6 月，美國國立衞生研究院（National Institutes of Health）公佈全球首部生物技術研究安全管理規定《重組 DNA 分子研究準則》，首次提出“生物安全”概念，並將其定義為“旨在使病原微生物在實驗室受到安全控制而採取的一系列措施”【2】，但主要針對的是轉基因技術所帶來的未知後果，學術意義大於政治意義。此外，縱觀冷戰期間，隨着美蘇爭霸領域的逐漸擴大，對外衞生援助也成為重要戰場之一。生物安全政策由此被美國定位為拉攏盟友的手段而服務於大國博弈，但生物安全本身的重要性並未得到確認。總之，21世紀前美國的生物安全相關目標不明確、資源不充足、手段不成熟，生物安全不能被稱為戰略。

進入21世紀，以“非典”等為代表的傳染性疾病和以“炭疽”為代表的生物恐怖主義事件多發，全球性的公共衞生危機直接威脅到美國本土安全，這促使美國政府必須更重視生物安全。20年來，美國曆任政府對生物安全戰略的認知不斷加深，生物安全的戰略定位不斷提高。

小布什政府將生物安全戰略視為應對本土生物安全威脅的一種手段，認為傳統的公共衞生方法無法有效應對新的生物威脅，需要採取新戰略和應對措施，防止類似“炭疽”事件的生物恐怖主義蔓延。小布什政府由此開始初步探索、建立生物安全戰略，在生物科技研發、生物武器管控、生物預警機制建設方面均有一定進展。奧巴馬政府進一步提高生物安全戰略重要性，開始關注生物威脅對國際安全的影響。2009年發佈的《應對生物威脅的國家戰略》報告為未來美國生物防禦政策提供了包括七個戰略目標的整體框架，其中第一個目標就是促進全球健康安全。【3】相比小布什政府，奧巴馬政府兼顧國內和國際安全，從生物威脅對國際安全的危害出發，提出了具有全球性視野的生物安全戰略。在特朗普任內，美國首次單獨針對生物安全出台《國家生物防禦戰略》（National Biodefense Strategy）報告，強調風險管控關乎美國關鍵利益，並提出有關生物防禦體系建設的五大具體目標。文件標誌着美國已具備相對全面地應對生物安全威脅的國家戰略。但受“美國優先”思維的影響，特朗普政府未能發展兼顧國內和國際安全的新道路，重視國內而忽視國際。

（二）實踐工具的豐富

認知層面對生物安全的重視推動了實踐層面工具的豐富。美國較早開始重視生物安全，制定並不斷完善其生物防禦戰略。【4】具體看，美國政府主要在法律框架、人事安排和國際合作三方面推動生物安全戰略實施。

一是法律框架的完善。21世紀前，美國在生物安全方面出台的法律文件主要針對具體的生物威脅，如1990年針對生物入侵問題出台的《萊西法案》（Lacey Act），但未能搭建完整的法律框架。進入21世紀以來，以“炭疽事件”為代表的生物威脅促使美國出台一系列行政命令、戰略報告、法案等。在小布什任內，美國開始着手建設美國生物安全戰略，以應對生物恐怖主義為核心，推出《生物盾牌法案》（Project BioShield Act of 2004）、《大規模殺傷性武器的醫療對策》（Medical Countermeasures against Weapons of Mass Destruction）、《公共衞生與醫療準備》（Public Health and Medical Preparedness）等，初步建立生物安全戰略的法律框架。在此基礎上，奧巴馬政府更加重視生物安全建設，並與國內的醫療改革法案形成呼應，出台《生物襲擊後的醫療對策》（Medical Countermeasures Following a Biological Attack）。奧巴馬政府還在生物科技方面實現突破，兼顧風險管控與新興技術發展。20餘年來，這一法律框架逐漸從頂層設計發展為涵蓋生物安全威脅防範、生物安全醫藥研發、生物兩用技術監管等具體領域的全方位體系。

二是人事安排的優化。雖然執政風格的差異一定程度影響了生物安全相關的崗位調整和人事任免，但生物安全相關的行政體系呈現出自上而下、由點到面的發展軌跡。小布什政府在國土安全部內設置國家生物防禦分析和對策中心（The National Biodefense Analysis and Countermeasures Center），與美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention）相呼應，在聯邦層面建立了維護生物安全的基點。奧巴馬政府進而組建由15個聯邦部門組成的聯邦政府專家安全諮詢小組（Federal Expert Security Advisory Panel），建立疾病控制與預防中心與其他聯邦部門之間的行政關係，通過《應對生物威脅的國家戰略》報告進一步明確聯邦政府和地方政府的職責。特朗普政府將生物安全治理架構的核心由國土安全部轉到衞生與公眾服務部，成立內閣級別的生物防禦指導委員會，總統國家安全事務助理則作為政策協調和審查負責人，對聯邦政府生物防禦工作提供戰略投入和政策監督，【5】代表總統從國家層面協調，並推動跨部門協作。該機構可直接與非聯邦和非政府的利益相關方接觸，在職權範圍和接觸面上延伸，這反映出由點到面的發展趨勢。

三是國際合作的拓展。生物安全問題具有非傳統安全屬性，其突出特點之一是跨國性，因而，美國生物安全戰略的實踐也伴隨着國際合作的拓展。21 世紀之前，美國已經在本區域和全球嘗試性地探索國際合作，但是這種探索尚未形成生物安全戰略，且其政治經濟屬性較強，是服務於政治外交的一種手段，未能充分落實。進入21世紀，小布什政府在發佈的《21世紀的生物防禦》中提出，反對生化武器的擴散需要國際聯盟的支持。奧巴馬政府提出改變關於生物威脅的國際對話是《應對生物威脅的國家戰略》報告的七大目標之一，但這一階段美國的國際合作目標夥伴主要是具有夥伴關係的國家和地區。在特朗普任內，美國頻頻“退羣”，國際合作的拓展出現倒退趨勢。但即使在這種情況下，跨國合作科研項目和部分對外援助項目仍在繼續。由此可見，符合“美國優先”利益導向的國際合作持續拓展，這一趨勢在歷任政府中都得以保持。

（三）內外挑戰

雖然生物安全戰略在認知層面和實踐層面越來越受美國政府重視，且落實情況尚可，但這種趨勢在特朗普時期明顯“迴流”，因而拜登上任之初便面臨國內和國際雙重挑戰，應對這種挑戰也成為美國生物安全發展的重要邏輯。

在國內，疫情“併發症”和民眾質疑成為拜登政府面臨的最大挑戰。其一，新冠肺炎疫情持續流行，生物安全治理機制失靈。面對疫情期間疫苗分配不均與資金不足的問題，【6】拜登政府需要儘快完善應急管理體系，有效應對生物威脅。其二，疫情期間的部門協作並不樂觀，機構改革迫在眉睫。《科學》雜誌高級記者喬恩·科恩（Jon Cohen）認為，特朗普的生物防禦政策旨在通過跨部門協調與合作等方式，強化美國生物安全，但該政策缺乏相應的執行計劃。【7】特朗普政府特設生物防禦指導委員會統籌各部門之間的行動，但疫情防控期間聯邦政策和各州政策之間出現矛盾，這使得拜登政府不得不在機構設置方面做出調整。其三，抗疫不力引發民眾對政府的質疑。美國政治網站（Politico）2020年7月公佈的民調數據顯示，特朗普政府的新冠政策使其支持率持續走低，降至32%。【8】這種質疑並不會因為黨派差異而消弭，因此拜登上任後仍面臨修復政府形象和恢復民眾信任的重任。

在國際上，特朗普政府的“退羣”行為和出格言論導致美國國家形象受損，拜登政府重回國際的戰略面臨挑戰。首先，在多邊生物安全治理的層面，特朗普政府拖欠會費並退出世界衞生組織，指責其“未能完成交付的任務”【9】，極大損害了美國的國際形象。拜登執政後首先清繳會費並重塑國際形象，這不僅涉及資金投入，還涉及軟性宣傳。其次，在盟友關係層面，特朗普政府“單邊主義”行為弱化美國與盟友關係，例如疫情期間，美國在未與盟友協商的情況下宣佈對盟友的旅行禁令。對拜登政府而言，重建信任的過程充滿不確定性，且修復盟友關係比維護盟友關係需要更多資金投入。最後，特朗普政府在疫情問題上甩鍋推責的態度也削弱了美國的國際形象。特朗普政府不斷抹黑中國等國家，不僅無法服眾，還對美國的聲譽造成嚴重損害。

二、拜登政府生物安全戰略的新特徵

拜登政府在認知層面和實踐層面延續了往屆政府的生物安全戰略建設，以維護美國國家安全利益和恢復全球領導力為戰略目標，提高生物安全戰略的重要性。在國內，拜登政府努力完善體制機制，並加大戰略投入，旨在通過採取相比前任更科學的疫情防控措施改善政府形象；在國際上，拜登政府一改特朗普時期的外交風格，更注重以多邊主義外殼包裝“美國優先”內核，調整與盟友夥伴、國際組織的合作關係。

（一）完善體制機制，提高決策效率

相較於“政治素人”特朗普，作為穩健的“建制派”，拜登執政更注重基於現有法律框架落實生物安全的相關政策，在人事安排上則重視任用專業人員，穩步推動體制機制完善和部門協調能力提升。

在頂層設計和操作層面，拜登政府力求完善原有法律體系，以更好應對新冠肺炎疫情這一執政後的主要生物安全威脅。上任之初，拜登政府發佈《應對新冠肺炎疫情和防範大流行國家戰略》（National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness），明確闡述抗擊疫情的七大目標，從法律層面為疫情防控擬定框架。【10】此外，拜登政府和民主黨人還共同努力，啓動《國防生產法》（Defense Production Act），【11】推出1.9萬億美元的經濟救助計劃（American Rescue Plan），【12】內容涵蓋穩定物資供應、刺激經濟復甦、逐步開放學校等計劃，主體覆蓋美國公民、兒童和小微企業，形式囊括直接補助、減税、延長失業保險等手段。相較於前任政府，拜登政府出爐應對方案效率較高，努力給外界留下高效和科學應對的印象。

拜登政府還努力完善行政架構、重用專業人員，力圖提高決策效率。第13987號行政命令表示，要設立直接對總統負責的新冠肺炎疫情應對協調員和總統顧問，並設立美國國家安全委員會全球衞生安全與生物防禦主任一職。【13】這項行政命令還強調，總統國家安全事務助理應當對全球衞生安全給予額外關注，併為現有的和潛在的生物安全威脅預備相關措施。此外，拜登政府對官員的選擇也反映出其追求“提高效率”的目標。拜登提名美國原國家過敏和傳染病研究所主任安東尼·福奇（Anthony Fauci）就任美國白宮首席醫療顧問，提名麻省理工學院－哈佛大學博德研究所原所長埃裏克·蘭德（Eric Lander）擔任美國科學與技術政策辦公室主任，並將這一職務提升至內閣級別。上述機構調整和人事安排均反映出拜登政府對生物安全領域從業人員專業性和科學性的重視，也體現出“精英主義”在白宮的整體迴歸。

（二）傾斜戰略資源，加大資金投入

拜登政府高度重視生物安全建設，戰略資源上明顯向這一領域傾斜，體現在資金、技術、人才等各個方面。這種投入兼顧國內與國外，既關注當下最緊迫的生物安全威脅，也注重建立長遠的生物安全保障。

在資金投入方面，拜登自競選以來便承諾加強用於新冠肺炎疫情防控工作的投入和應對其他生物安全威脅的準備工作。拜登政府在2023財年預算中明確增加了生物安全相關的開支，達到882億美元，並細化了資金應用範圍，包括新冠肺炎疫情應對、擴大婦女和兒童對醫療保健服務的獲取等。美國國立衞生研究院的2023財年預算增加了43億美元，總額達490億美元，漲幅近10％。【14】在2022年5月與東盟共同舉行的特別峯會上，拜登政府提出將在2021年1億美元的基礎上再提供1.5億美元用於雙方未來的合作，【15】合作的第一項內容就是應對新冠肺炎疫情，恢復並建立更具韌性的全球衞生健康安全。以直接資金投入為保障，美國希望通過與東盟國家的合作提高雙方應對未來生物安全威脅的能力，提升美國在國際衞生安全治理中的地位，為美國在這一領域重返國際舞台奠定基礎。

美國總統喬·拜登在白宮花園與東盟成員國領導人合影（圖片來源：美國之聲）

在戰略資源方面，相較於前任政府，拜登政府更注重生物科技投入和生物科技人才補助。2023財年預算明確涉及生物安全科研項目開支，美國國立衞生研究院也計劃將預算增額用於推動健康和生物醫學方面的突破，促進生物技術產品創新。在美國－東盟特別峯會上，拜登政府還承諾將推動基礎醫療服務和醫療產品的普及，從而促進東盟地區全民健康的實現，並幫助東盟國家培訓相關人員，進而為區域性和全球性生物安全提供持續性保障。長遠來看，美國旨在通過這一系列舉措確保其在國際上長期保持生物科技領域的領先地位。

（三）應對生物威脅，重塑政府形象

特朗普政府抗疫不力是其任內民眾支持率走低的重要因素，因此如何有效應對新冠肺炎疫情這一當下最大的生物安全威脅，成為拜登在國內重塑政府形象的挑戰和機遇。除了推出《應對新冠肺炎疫情和防範大流行國家戰略》、經濟救助計劃等“組合拳”之外，拜登政府還針對疫情防控作出具體部署，在執行層面也有一系列細緻安排，如通過第13991號行政命令宣佈成立新冠檢測委員會、敦促聯邦工作人員和承包商佩戴口罩並保持社交距離等。【16】與特朗普政府相比，拜登政府的“口罩令”等防疫政策體現出一定的科學性和專業性，而且覆蓋面較廣，不僅敦促美國公民科學防疫，還指示衞生與公眾服務部部長澤維爾·貝塞拉（Xavier Becerra）在全美鼓勵佩戴口罩，要求聯邦工作人員保持社交距離等。美國政治網站和全球數據情報公司晨間諮詢（Morning Consult）2022年3月4日至6日的一項民調顯示，大多數美國公民認可拜登政府的抗疫政策，其中71%的公民認為拜登政府在為確診人員提供治療、在公共場所通風的政策效果較好。值得注意的是，拜登政府的上述政策在共和黨受調查者中的支持率也達到62%。【17】由此可見，拜登政府的抗疫政策一定程度修復了特朗普政府抗疫失靈對美國社會的損害，改善了政府在民眾心中的形象。

除了新冠病毒之外，拜登政府還承諾在2023年之前結束艾滋病毒在美國的流行，並出台《國家艾滋病毒戰略》（National HIV/AIDS Strategy）【18】，包括納入有關艾滋病毒發病率、流行率和趨勢的最新數據，擴大私營部門和社會各界的參與，去除艾滋病患者污名化現象等。根據這項戰略，美國政府將努力促進艾滋病的預防、護理和治療，並向患病者提供資金、醫療和住房援助。其中，住房補助是這項戰略最突出的特點之一，有助於滿足艾滋病羣體的基本生活需求，從而減輕社區負擔。【19】拜登政府還尤為關注有色人種、年輕女性、老年人和同性戀羣體，推動他們能夠平等地獲得衞生服務。這表明，拜登政府將應對艾滋病和消除不平等與歧視均視為國家衞生政策的重要組成部分，而且十分關注美國公民對這項戰略的參與，包括私營部門和少數羣體。

（四）恢復全球地位，重返國際舞台

在國際層面，拜登政府以“重返國際”為指引，以追求“美國優先”為最終目標，以恢復和拓展多邊國際合作為手段，主動修復與各國和國際組織關係，意圖逆轉“特朗普衝擊波”造成的負面影響。

這種“修復性”政策集中體現在拜登政府主動加強美國與世界衞生組織（World Health Organization）的聯繫。一是拜登在其就任首日即告知世界衞生組織，美國將終止退出世界衞生組織的程序，清繳會費並重回世界衞生組織。美國此舉回應了許多國家和國際組織先前的質疑，一定程度上改善了其國際形象。雖然在短期內，美國需要負擔高額會費，但是從長遠來看，此舉彌補了特朗普政府“退羣”的後果，為美國爭取全球健康領導力增加了合理性。二是在《應對新冠肺炎疫情和防範大流行國家戰略》中，拜登政府明確提出希望塑造美國的全球衞生健康領導力，強調重塑美國與世界衞生組織的關係，以及推動世界衞生組織改革的重要性。三是參加世衞組織主導的新冠疫苗實施計劃（COVAX），在多邊外交維度重塑美國在全球新冠肺炎疫情應對中的領導力，從而推動全球衞生安全治理。此外，拜登政府延續了往屆政府對學術交流的重視，如主辦美國實驗生物學大會（Experimental Biology, EB），通過國際交流這一軟性外交方式宣傳美國的生物科技發展狀況，從側面反映其生物科技領導地位。總體而言，相較於前任政府，拜登政府“重返國際”的策略一定程度上提高了美國在國際生物安全治理中的地位。

**三、**體系性弊病與全球性挑戰

拜登政府的生物安全戰略重視治理規則的重建與美式價值觀的宣揚，這種“建制派”屬性使其區別於前任政府，但仍面臨來自國內外的新挑戰。一方面，美國政治中的極化問題和金錢政治問題積重難返，拜登政府不僅需要調和兩黨矛盾，還要在新興環保產業與傳統產業這兩大利益集團之間尋求微妙平衡。另一方面，拜登政府雖試圖在國際生物安全治理中有所作為，修復與國家和國際組織的關係，以此改善國際形象、引領國際生物安全治理，但受限於“美國優先”這一戰略目標，拜登政府不僅需要處理遺留問題，還需要面對愈發複雜的國際輿論環境和政策實施阻力。

（一）體系層面的弊病

1. 政治極化

政治極化是深植於美國政治體制的弊病，它意味着民主、共和兩黨意識形態差異性越來越大，在重要議題上的共識減少，導致政治議程總體推進緩慢，效率低下。美國學者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）認為，19世紀以來，美國兩大政黨在意識形態上從來沒有如此兩極分化。一個好的政治制度所產生的政治結果應當代表儘可能多的人民利益，但是當政治極化遇到美國麥迪遜式的制衡體系，結果是災難性的。【20】隨着激進的黨派紛爭不斷加劇，兩黨扯皮推諉，集體行動成本大大上升，美國民眾的整體利益不再是判斷是非曲直的標準，黨派利益上升為政治鬥爭的主要目標。

以拜登政府的防疫政策為例，無論是疫苗強制令，還是防疫物資的撥款都受到包括部分民主黨人在內的國會的抵抗，而疫苗強制令同時也遭到共和黨批評。眾議院交通和基礎設施委員會共和黨議員薩姆·格瑞伍斯（Sam Graves）就將美國供應鏈危機歸咎於拜登政府的疫苗強制令，聲稱此舉是拜登為迎合民主黨內進步人士的手段，導致大量工人無法上崗，嚴重影響美國工人階級的正常生活和供應鏈穩定。【21】

新冠病毒作為生物安全威脅，其傳播速度快、涉及面廣，對人民日常生活和生命健康的影響較為直接，因而應對這一威脅尤其強調時效性。然而，兩黨之爭並沒有因為疫情的緊迫性得到改善。這反映出，即使在面對全國性危機的背景下，美國政治極化也未能得到緩解。生物安全問題反而由此遭到政治化，其本身的重要性和美國民眾的健康與福祉被嚴重忽視。展望未來，雖然拜登政府已就生物安全成功推出一系列相關政策，但如若民主黨在 2022年中期選舉和2024年大選中失利，共和黨在美國政壇再次佔據主導地位，兩黨輪替執政將導致拜登政府的政策難以延續，美國生物安全戰略走向也可能出現新調整。

2. 金錢政治

美國所謂民主制度下經濟利益與政治權力的天然連接、選舉制度對鉅額資金的旺盛需求，這些都造成金錢成為美國政治舞台上多元利益之間的潤滑劑與關係鏈，呈現出無法控制的惡性膨脹。【22】金錢政治由此滋生，成為政治極化之外的又一掣肘美國生物戰略的體系性弊病。金錢政治在美國政治生活中長期存在，對社會的最大危害在於：由此途徑登頂政治核心圈的政客往往搖身一變，成為利益集團代言人，利用政治資源為利益集團輸送政策支持，而國內普通民眾的利益無法得到保障。美國政府曾試圖通過立法來改變這一現象，如2002年出台的《兩黨競選資金改革法案》（Bipartisan Campaign Reform Act），但無法真正阻止這種現象在美國政治中的泛濫。美國在競選資金方面的改革也並不徹底，連任的政治壓力使得政客難以抗拒金錢誘惑，並默許利益集團、遊説集團干預決策，與普通民眾的利益訴求漸行漸遠，嚴重損害“自由、民主、平等”這些美國自立國以來所倡導的理念。

在生物安全等非傳統安全議題中，民主黨人向來較為積極，支持清潔能源開發和環保產業的發展；而共和黨人比較消極，支持傳統油氣產業發展，主張放鬆環保管制措施。在兩黨生物安全政策爭端的背後是環保產業與傳統能源產業這兩大利益集團的交鋒。在“綠色新政”（Green New Deal）這一理念的引領下，拜登政府的生物安全戰略更突出科學性和包容性，即支持環保產業和科研人員，並試圖以此為抓手之一，改變美國國內的不平等問題。然而，“綠色新政”意味着更加嚴苛的排污標準和上百億的額外經營成本，包括美孚石油公司在內的美國傳統能源利益集團顯然難以接受這樣的負擔，因而通過遊説共和黨議員以扭轉或阻礙政策走向，並冠之以“保護民眾生活權益”的幌子。

在金錢政治和激烈黨爭的雙重夾擊下，拜登政府出台環保政策困難重重。例如，為達到2030年之前將碳排放量減半的目標，拜登政府必須抑制燃油汽車和發電廠產生的温室氣體，並對清潔能源產業提供税收優惠，這卻招致得克薩斯州等14個州的聯合訴訟，質疑美國國家環境保護局（U.S. Environmental Protection Agency）在控制碳排放方面越權，並指責聯邦政府此舉對得克薩斯州等參與油氣生產的州造成不利。即使在民主黨內部，也出現不團結的聲音。西弗吉尼亞州民主黨參議員喬·曼欽（Joe Manchin）因為考慮自身選區能源企業利益，多次否定拜登和民主黨希望推動的包含應對氣候變化內容的支出法案，並指責法案將使美國過快擺脱化石燃料，增加對外國供應鏈的依賴。曼欽敢於説不，根本原因在於支出法案將減少對傳統能源的支持、扶持新能源，與扶持曼欽的資方利益相悖。曼欽從能源利益集團獲得大量政治捐款，這些集團包括石油和天然氣、煤礦行業及天然氣管道運營商。例如，煤炭券商業務收入就佔曼欽投資收入的71%，約佔其資產的三分之一。【23】

民主黨參議員喬‧曼欽（Joe Manchin）講話資料照（圖片來源：蓋蒂圖片社）

（二）國際層面的挑戰

生物安全問題具有跨國性，往往需要訴諸世界衞生組織、禁止化學武器組織等多邊機構進行治理。因此，拜登政府的生物安全戰略不僅需要立足國內，還需要兼顧國際，修復與其他國家和多邊組織的關係，努力改善前任政府“退羣”行為對美國國際形象的損害。但是，拜登政府的生物安全戰略沿襲“美國優先”的指導思想，在國際層面仍以“護霸”為目標，因而仍然面臨嚴峻挑戰。

一方面，美國正因為生物實驗室問題承受來自國際輿論的壓力，而美國對相關質疑的漠視以及製造攻擊他國的言論將損害美國的國際行動能力。美國的德特里克堡生物實驗室（Fort Detrick Biological Laboratory）（後文簡稱“德堡”）和大量海外生物實驗基地遭受國際社會質疑，矛頭直指新冠肺炎疫情源頭，拜登政府卻對此回應乏力，既沒有公開德堡的真實情況，也沒有邀請世界衞生組織等多邊國際機構進行尋訪，反而一再保持靜默。無論其他國家是否相信德堡與新冠肺炎疫情有關，拜登政府的應對態度都無法有效回應國際社會質疑，這對美國的國際形象和對外政策的可信度造成負面影響，也對美國生物安全戰略在全球的推動構成挑戰。儘管一些國家仍與拜登政府達成部分生物安全合作的項目，但“德堡疑雲”仍讓美國開展國際合作付出更多成本。同時，美國通過製造輿論在疫情問題上對其他國家“甩鍋推責”，也使得美國在國際輿論場的形象更為複雜。

另一方面，拜登政府強調以多邊的方式推進生物安全戰略，其聚焦自身利益的本質卻難以獲得國際認同。拜登政府的整體外交取向是“重返國際”，但是其部分提議在多邊場合依然受阻。以氣候變化為例，美國曾推動將氣候問題納入安理會議程，要求聯合國秘書長將與氣候變化相關的安全風險納入聯合國全面預防衝突戰略中，並推動其成為核心組成部分，這一要求卻被其他國家認為是“泛安全化”表現，具有干涉他國內政的意圖。這項決議草案在聯合國193個成員國中僅獲得113票支持，在安理會內部被俄羅斯一票否決。印度代表強調，安理會不是討論氣候治理的地方，將氣候問題安全化將擾亂聯合國氣候變化框架公約進程，也反映出應對氣候變化集體決心的倒退。【24】拜登政府將此舉解釋為簡化安理會決策程序、應對全球性突發事件和完善風險防控機制的一種方式，然而，該動議並未獲得廣泛支持，尤其遭受發展中國家強烈反對。其根本原因在於，氣候問題的核心在於碳排放，這關乎國家工業發展的根基。美國與發展中國家處於不同發展階段，兩者國內環保產業與減碳技術發展程度差距較大，發展中國家為此不得不在環境保護與本國發展之間抉擇。此外，美國推動這一政策意在窺探發展中國家的碳排放數據、反向推導出其工業發展情況，進而為橫加干涉提供便利，此舉會削弱發展中國家的氣候治理自主權，因而招致大量發展中國家的反感和抵制。

四、****“拜登主義”之下的“美國優先”變體

總體看，拜登政府的生物安全戰略相較於前任政府實現有效升級，一定程度上緩解了新冠肺炎疫情對美國社會的衝擊，也部分改善了美國與其他國家和國際組織之間的關係。然而，“拜登主義”只是方式方法上的調整，並未改變“美國優先”作為美國生物安全戰略指導思想的內核。拜登政府對外試圖以美國價值觀和規則主導全球衞生治理體系，進而在這一領域建立全球領導力，本質上仍是“護霸”目標下對特朗普政府精緻功利主義的延續。因此，拜登政府的生物安全戰略仍難以擺脱其侷限性，對中美關係和全球生物安全治理格局將造成衝擊。

（一）刺向本國的“雙刃劍”

從美國國內的角度看，拜登政府的生物安全戰略產生雙重影響。

從積極的方面看，該戰略有效提高了美國的生物防禦能力，推動了生物安全建設，具體表現在如下三個方面。第一，體制機制的完善有助於有效提高行政效率。政治極化和金錢政治這兩大體系性弊病長期存在於美國政治生活中，拜登政府推動生物安全領域的體制機制改革是沉痾之下的有益嘗試，有助於提高聯邦各部門之間應對生物威脅的協作能力和政府職員的工作效率，通過提升行政能力謀求科學抗疫，從而應對美國政治體制上的弊病。第二，拜登政府對生物安全的戰略資源傾斜對美國的影響是深遠的，不僅有利於解決當下面臨的生物威脅挑戰，還有利於生物科技在美國的未來發展和創新，對培養生物安全領域的人才也有裨益。因此，以不斷提高的科研投入和擴大的人才儲備為基礎，美國也在努力確保其在生物科技領域的優勢地位。第三，藉助應對新冠肺炎疫情和艾滋病等生物威脅，拜登政府積極推動相關法案出台，並將保護少數羣體利益作為其政策重點，也有利於緩和美國社會內部矛盾，團結不同羣體，維護社會穩定。在前任政府抗疫失靈的對比之下，拜登政府的抗疫舉措一度改善政府在民眾心目中的形象。

但必須看到的是，拜登政府的生物安全戰略對美國國內產生的消極影響同樣不可忽視。面對環保等新興產業和能源等傳統產業之間的矛盾，拜登政府的政策雖然以保障生物安全、推動可持續發展為目標，但未能真正有效彌合這兩大利益集團之間的矛盾，其所謂的“綠色新政”也未能妥善解決美國國內產業過度發展的挑戰，反而刺激、加大黨派以及社會內部矛盾，美國的撕裂並沒有因為拜登推行的政策而得到改善。

（二）中美博弈的“新場域”

生物安全雖屬低政治領域，但考慮到其“安全”屬性，對這一戰略的評述必須從美國的總體國家安全戰略出發，並充分考慮到“美國優先”思維在這一戰略中的體現。在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，中美兩國作為最大的發展中國家和最大的發達國家，在市場供需結構、生物科技發展狀況、人才培養等方面存在結構性差異。中國擁有廣闊的市場，供應鏈穩定、有韌性，美國則具有先進的生物科技和尖端人才，因而從理論上講，兩國本應在生物安全領域存在廣闊的合作前景。然而，由於“美國優先”這一思維本質上是排他的、不具有包容性、追求“零和博弈”而非合作共贏，美國也勢必無法接受其他國家的快速發展。隨着《中華人民共和國生物安全法》於2021年4月正式施行，中國在生物安全領域形成國家生物安全戰略、法律、政策“三位一體”的生物安全風險防控和治理體系。【25】拜登政府在生物安全領域咄咄逼人的姿態將挑起中美在生物安全領域的新一輪博弈。

在生物科技方面，拜登政府的生物安全戰略可能擴大兩國的競爭面甚至摩擦面。戰略行為的實施往往需要兩個條件，一是具備戰略意圖，二是具備實施能力。2022年2月，眾議院通過《2022 年美國競爭法案》[America Creating Opportunities for Manufacturing, Pre-Eminence in Technology, and Economic Strength (COMPETES) Act of 2022]，指出美國將加大在科技領域和供應鏈方面的投資，從而增加經濟競爭力、供應鏈韌性和科學技術全球領導力，並增強應對氣候危機和未來大流行的能力。【26】該法案隨後被送往參議院，經過修改後於3月28日在參議院投票通過。【27】目前，該法案仍處於兩院協調階段，尚未呈送拜登簽署生效。雖然兩院分別通過的版本尚存一定分歧，但體現出的總目標都是強化美國霸權並繼續引領全球。該法案名為增強自身競爭能力，實則充斥着打壓中國的“冷戰思維”，將維護霸權地位作為根本目標，將中國視作“戰略競爭對手”，充分體現對華開展科技競爭的戰略意圖。同時，美國掌握豐富的生物技術和生物資源庫，拜登政府又在這一領域投入更多戰略資源，力圖放大美國的生物科技優勢，以此具備在生物領域對中國實施技術和資源打壓的能力。一旦美國在生物科技領域推行針對中國的“泛安全化”甚至“陣營化”政策，對華競爭也將蔓延到非傳統安全領域。2021年12月，美國商務部工業安全局宣佈將34家中國機構和企業列入美出口管制“實體清單”，多數涉及生物及醫學技術，理由之一就是為了應對中國開發和部署生物技術對美國國家安全構成的“持續威脅”。【28】

此外，拜登政府的生物安全戰略還將在輿論領域衝擊兩國關係，尤其是影響中美關係的彼此認知和民意基礎。美國將生物領域作為對華輿論攻勢的手段由來已久，早在新冠肺炎疫情暴發之初，美國政府就一再將病毒稱為“武漢病毒”“中國病毒”並對中國污衊抹黑，對國際科學界共識和專業機構評估置若罔聞，不僅將責任無端推向中國實驗室，還要求啓動國際調查追責。【29】面對這一威脅全球的傳染病，拜登政府不積極與中國建立合作抗疫關係，反而延續特朗普政府的一些做法，持續抹黑、質疑中國的疫情防控工作，試圖繼續掀起對華的輿論攻勢。2021年5月，拜登表示下令讓美國情報部門在90天內對新冠病毒的溯源問題給出最新分析，並強調要進一步調查有關中國的問題。【30】這份報告隨後由美國國家情報總監辦公室（Office of the Director of National Intelligence）公佈，指出對新冠病毒起源做結論性評估需要中國的合作，但中國卻“阻礙調查並拒絕分享信息”。【31】拜登旋即於次日發表聲明稱，美國將繼續與盟友夥伴合作，敦促中國充分分享信息，並配合世衞組織開展溯源調查工作。【32】

（三）風雲變幻的全球治理

生物安全問題屬於非傳統安全領域，且呈現跨國性的特點，國家難以獨自解決此類問題。在美國掀起大國競爭的背景下，生物安全之爭可能為戰略穩定注入新的不穩定因素，導致軍備競賽、誘發安全衝突，進而干擾國際公共衞生合作。【33】雖然相較於特朗普政府而言，拜登政府已在相當大的程度上“重返國際”，但受制於“美國優先”的指導思想，這種調整是有限的。

一方面，拜登政府並未解決一些歷史遺留問題。出於對維護國內生物武器的研發生產和相關企業商業利益的考慮，同時也是為了維持美國的生物科技優勢和科技霸權，實現生物領域的絕對安全，拜登政府對要求有透明度和受國際法制約的多邊協議仍然保持謹慎態度，對美國不加入《生物多樣性公約》和拒絕生物武器核查機制持續保持靜默。歸根到底，這種態度正是“美國優先”思維的體現。無論是《生物多樣性公約》，還是生物武器核查機制，都是各締約國求同存異的產物，是國際利益最大化的結果。美國作為最大的發達國家，本應在其中發揮引領和示範作用，然而，拜登政府將國內政治置於國際社會共同利益之前，刻意逃避國際責任，客觀上產生了利用生物武器對他國形成安全威脅的可能性，影響了國家間的政治互信，削弱了全球生物安全治理的國際合作動力。

梵蒂岡和美國均未加入《生物多樣性公約》

另一方面，拜登政府的“陣營”外交也延續到生物安全治理領域，將衞生治理和氣候治理政治化，破壞這一領域的全球治理。拜登執政以來，美國將生物安全相關的投資作為拉攏盟友、夥伴的手段，並把一些“競爭對手”排除在外，以此配合其聯合盟友競贏大國博弈的目標。例如，疫苗是新冠肺炎疫情背景下重要的醫療資源之一，美國卻仍在實施“疫苗民族主義”政策。從全球治理的角度看，新冠肺炎疫情防控關乎全人類健康和全球生物安全治理格局穩定，新冠疫苗理應屬於公共產品，具有非競爭性和非排他性。然而，美國正囤積遠超其本國國民所需的新冠疫苗，不願將過剩部分與缺少疫苗的發展中國家分享。這些國家若想獲得美國的疫苗就不得不支付高昂金額，或是在政治上對美國讓步。2020年2月，菲律賓外交部就曾宣佈“終止”美菲《訪問部隊協議》，但不到兩年後，雙方又宣佈恢復這一協議，同年美國通過“新冠肺炎疫苗實施計劃”向菲律賓提供的大量疫苗無疑是促使菲律賓“反悔”的重要原因。【34】這意味着美國已經打破疫苗的公共產品屬性，並將疫苗政治化，把疫苗外交作為拉攏夥伴國家、維護其霸主地位的籌碼。由此可見，生物安全正作為戰略手段服務於拜登政府謀求自身利益的對外戰略，這將對全球生物安全治理產生難以忽視的惡劣影響。

本文註釋

* 本文為 2020 年北京市社會科學基金青年項目“大國戰略競爭與東亞未來秩序的建構”(項目編號:20ZGC013)的階段性成果。

(1) 2001 年 9 月 18 日起，有人把含有炭疽桿菌的信件寄給美國數個新聞媒體辦公室以及兩名民主黨參議員，共導致 5 人死亡、17人被感染。

(2) 王明遠:《“轉基因生物安全”法律概念辨析》，《法學雜誌》2008 年第 1 期，第 80 頁。

(3) National Security Council,“National Strategy for Countering Biological Threats” (November 2009).

(4) 周笑宇:《完善我國生物安全風險防禦和治理體系》，《人民論壇》2020 年第 29 期，第 68 頁。

(5) The White House,“National Biodefense Strategy”(September 18，2018).

(6) Joanne Silberner,“How Joe Biden Plans to Heal American Healthcare”, (January 19, 2021), BMJ Journals.

(7) Jon Cohen,“Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies”(September 19, 2018), Science.

(8) Allie Bice,“Poll: Support for Trump’s Handling of Coronavirus Pandemic Hits New Low”(July, 2020), Politico.

(9) The White House,“Remarks by President Trump, Vice President Pence, and Members of the Coronavirus Task Force in Press Briefing”(April, 2020).

(10) The White House,“National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness”(January 21, 2021).

(11) HHS,“Biden Administration Announces Historic Manufacturing Collaboration between Merck and Johnson & Johnson to ExpandProduction of COVID-19 Vaccines” (March 2, 2021).

(12) The White House,“President Biden Announces American Rescue Plan”(January 20, 2021).

(13) The White House,“On-the-Record Press Call by Office of Science and Technology Policy Director Dr. Eric Lander and NSC Director for Global Health Security and Biodefense Dr. Beth Cameron on American Pandemic Preparedness”(September 3, 2021).

(14) The White House,“The Biden-Harris Administration FY 2023 Budget Makes Historic Investments in Science and Technology”(April 5, 2022).

(15) The White House,“ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement”(May 13, 2022).

(16) The White House,“Executive Order on Requiring Coronavirus Disease 2019 Vaccination for Federal Employees”(September 9,2021).

(17) Gaby Galvin,“Voters Think Measures in Biden’s Updated Pandemic Plan Will Be Effective”(March 9, 2022), Morning Consult.

(18) The White House,“Fact Sheet: The Biden-Harris Administration Marks World AIDS Day 2021 With Renewed Commitments to Ending the HIV/AIDS Epidemic by 2030”(December 1, 2021).

(19) Kayla Hui,“President Biden Announces Plan to End HIV Epidemic by 2030”(December 10, 2021), Very Well Health.

(20) Francis Fukuyama,“America in Decay: The Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, 2014, 93(5), pp. 5-26.

(21) Sam Graves,“Straight Talk with Sam: The Supply Chain Crisis is Real”(October 21, 2021), United States House of Representatives.

(22) 刁大明:《美國大選中的金錢政治》，《紅旗文稿》2012 年第 21 期，第 32 頁。

(23) Oliver Milman,“Joe Manchin Leads Opposition to Biden’s Climate Bill, Backed by Support from Oil, Gas and Coal”(October 20, 2021), The Guardian.

(24) United Nations,“Security Council Fails to Adopt Resolution Integrating Climate-Related Security Risk into Conflict-PreventionStrategies”(December 13, 2021).

(25) 亓玉昆、侯琳良:《共同維護國家生物安全》，《人民日報》，2021 年 11 月 1 日，第 14 版。

(26) The White House, H.R. 4521-America Creating Opportunities for Manufacturing, Pre-Eminence in Technology, and Economic Strength (COMPETES) Act of 2022 (February 1, 2022).

(27) The White House,“Statement by Press Secretary Jen Psaki on the Senate Vote to Move Forward the Bipartisan Innovation Act”(March 28, 2022).

(28) U.S. Department of Commerce,“Commerce Acts to Deter Misuse of Biotechnology, Other U.S. Technologies by the People’s Republicof China to Support Surveillance and Military Modernization that Threaten National Security”(December 16, 2021).

(29) “Pompeo Ties Coronavirus to China Lab, Despite Spy Agencies’ Uncertainty”(May 7, 2020), New York Times.

(30) The White House,“Statement by President Joe Biden on the Investigation into the Origins of COVID-19”(May 26, 2021).

(31) Office of the Director of National Intelligence,“Unclassified Summary of Assessment on COVID-19 Origins”(August 26, 2021).

(32) The White House,“Statement by President Joe Biden on the Investigation into the Origins of COVID-19”(August 27, 2021).

(33) 張力主編:《生物安全與國家安全》，時事出版社 2021 年版，第 331 頁。

(34) 朱啓超、張傑:《菲律賓恢復美菲〈訪問部隊協議〉》，《世界知識》2021 年第 17 期，第 28 頁。