丁鐸：美最新南海報告再曝“禍心”

美國國務院下屬的海洋及國際環境與科學事務局12日發表了關於中國在南海權利主張的第150號“海洋界限”報告。不出所料，這份長達47頁的所謂“研究報告”幾乎全盤否認中國在南海的海洋權利主張，甚至對中國政府還未公佈的南海中沙羣島和南沙羣島領海基線，報告也“先知先覺”地劃設出來並以“先發制人”的方式對其合法性作出否定判斷。報告在內容上毫無新意，它更像是為近兩年美國涉南海“聲明”“照會”披上一件所謂“學術研究”的外衣，實際再次暴露出美國在南海問題和國際海洋法上根深蒂固而又充滿偏見的霸權主義思維和“教師爺”心態。

在該報告中，無論是對1982年《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）的解釋，還是對習慣國際法的解釋，本質上都是美國單方面的政策和立場。一方面，在國際法上，爭端非當事方的立場不是判斷爭端是非曲直和事實經緯的“金科玉律”。另一方面，美國的政策和立場也不可能等同於對國際條約和習慣國際法的“權威解釋”。相關條約的解釋通常是締約國的權利，但美國目前並不是《公約》締約國。

報告認為可以從習慣國際法的角度來解釋《公約》有關條款。誠然，《公約》一些條款是對習慣國際法規則的編纂，一些條款經過發展已經具有了習慣國際法的地位。但美國在這樣做的時候明顯犯了一個錯誤，即刻意無視《公約》的談判歷史和締約材料。《公約》談判歷史和締約材料清楚表明，在歷史性權利、大陸國家遠海羣島、直線基線和軍艦無害通過領海等問題上，《公約》或未予規範而將其留給一般國際法處理，或在一定程度上保持條款的模糊性，以實現締約國不同利益之間的平衡。回顧歷史就能發現，協商一致和一攬子交易是《公約》締約磋商的最顯著特徵之一，這兩者都是鼓勵妥協的程序。因此，試圖對《公約》做僅僅照顧部分國家關切的解釋，是不現實的。

美國此時發佈這份報告顯然是經過精心算計的。2014年，在所謂“南海仲裁案仲裁庭”審議案件的關鍵時期，美國國務院就曾發佈關於南海斷續線的第143號“海洋界限”報告。其中的核心論點和結論，實質上為當時所謂“仲裁庭”就南海斷續線的法律地位作出錯誤裁決提供了重要參考。2022年上半年，聯合國大陸架界限委員會可能審議馬來西亞提出的南海200海里以外大陸架界限劃定申請，這與中國在同一地區的領土和海洋主張完全重疊。美國發布第150號報告，完全否定中國南海主張的合法性，很可能是故技重施，試圖以此來對大陸架界限委員會施加影響。

同樣值得注意的是，美國國務院的第150號報告專門提供了越南語版執行摘要，釋放出鼓勵越南在“採取國際司法或仲裁手段”固化非法侵佔島礁方面，採取更多實質行動的信號，試圖為越南按自身單邊意願解決南海爭端“打氣助威”。

過去5年，中菲雙方達成不以所謂“仲裁裁決”為前提處理南海問題的共識。菲律賓總統大選將於2022年5月舉行，顯然美國所希望看到的，是選出一個對華強硬、更依賴菲美同盟關係、視所謂“仲裁裁決”為有力武器的菲律賓總統。

美國不是南海領土和海洋爭端的當事方，但在否認中國南海權利主張上卻分外賣力。這在整個國際法和國際關係史上都是極為罕見的。國際社會需要思考為什麼會這樣。第二次世界大戰後，中國政府根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》收復對南海島礁的主權。美國在很多場合言必稱“基於規則的國際秩序”。在南海問題上，如果美國真的以維護規則和秩序為目的，就應該承認中國對南海島礁的領土主權是戰後國際秩序所確立的，並且承認一些國家在20世紀60年代和70年代對中國南海島礁的非法佔領構成了對戰後國際秩序的挑戰。

當前，中國與東盟國家仍在積極推進“南海行為準則”磋商。美國頻繁通過政治、外交、法律、軍事手段介入南海問題，挑撥中國與東盟國家之間關係，是名副其實的磋商干擾者和氛圍破壞者。美國表面上極力否定中國作為爭端重要一方的權利主張，實則是在不斷擠壓通過直接談判協商解決爭端的空間，最終可能會把各方都推向死衚衕，南海爭端當事方對此應有清醒認識。（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）