湯蓓：世衞改革，如何取得“最大公約數”

新冠肺炎疫情暴發以來，世界衞生組織改革一直是全球衞生治理的核心議題。強化其權威、夯實其能力，以便更好應對未來可能出現的大流行病是國際社會對世衞組織改革方向的普遍期待。但是，在具體的制度安排上，各方仍需要經歷複雜且艱難的談判與妥協過程。世衞組織可持續融資工作組日前發佈一份文件，建議對世衞融資體制進行改革，使得相關話題再度受到關注。

世衞組織改革的關鍵議題之一是“大流行條約”的談判。2021年12月初，世界衞生大會召開特別會議，決定在《組織法》框架下磋商加強大流行預防、防範和應對的國際協定。這一決定回應了第74屆世衞大會期間發佈的三份專家報告提出的建議，即COVID-19應對期間《國際衞生條例（2005）》實施情況審查委員會報告、大流行防範和應對獨立小組報告以及應急規劃獨立審查與顧問小組報告。

雖然實質性的政府間談判進程尚未正式啓動，但從上述專家組報告中可以看出相關改革觀點的微妙差異。例如，《國際衞生條例（2005）》審查委員會認為，影響國際條約有效性的主要問題在於成員國對條款的解讀和實施不到位；但其他兩份報告，特別是大流行防範和應對獨立小組的報告則認為，關鍵在於成員國授權不足、世衞獨立性不夠。報告進而主張，成員國應當允許世衞發佈甚至未經證實的疫情信息，“基於預防的原則”宣佈國際關注的突發公共衞生事件，並“明確規定”成員國需要採取的行動；世衞還應該“擁有調查各國境內具有大流行潛力的病原體的權力”，在發出通知後即可進入相關地點。

另一個關鍵議題是，世衞組織的籌資改革，這其實是一個老生常談的話題。世衞組織2020-2021年財務期預算總額為58億美元，絕大部分資金都是由少數幾個捐款方提供並事先指定用途的。建立資金來源穩定且與戰略目標匹配的籌資機制，一直是世衞組織的重要目標。為了應對新冠疫情，世衞組織啓動了面向個人與企業籌資的“團結應對基金”，但目前能夠募集的資金依然比較有限。近期，為進一步推進籌資改革，世衞組織可持續籌資工作組提出一項建議，要求自2024年開始增加可由世衞完全決定用途的分攤會費額度，使其在2028年時達到組織預算總額的一半。

這項提議一經公佈就在成員國中引發不同意見。美國拜登政府雖“重返”了世衞，但反對增加分攤會費。相反，華盛頓希望設立一個由捐助者控制的獨立基金作為世衞組織的補充性賬户。而美方的這個建議遭到多個國家的質疑。巴西苦於捉襟見肘的財政狀況，呼籲世衞通過服務收費、降低運營成本等方式“開源節流”，不要增加成員國的經濟負擔。可見，即便在增加世衞組織的財政穩定性這一國際共識度很高的議題上，依然存在不同的國家立場與改革方案。

筆者認為，無論在哪個議題上，相關改革建議都需要通過雙重考驗。

第一重考驗是措施本身的合理性問題，即它們究竟能夠在多大程度上解決當前的治理困境。譬如説，在面對未知病原體和各國迥異的社會經濟環境時，世衞如何能對需要採取的措施作出及時、準確的判斷？面臨龐大的全球衞生治理需求，依靠分攤會費上漲又能夠解決多少實質性問題？

第二重考驗是應對某些國家的單邊主義，以及將國際組織“公器私用”的傾向。世衞組織本應服務於全人類的福祉，但在歷史上，發達國家往往基於自身擁有的財力與人力優勢，通過各種制度設計，讓國際組織空有“多邊”之名，而究其實不過是滿足大國一己私利的工具。當前美國拜登政府所倡議的獨立基金機制，都是建立在這種以權力為基礎的國際合作觀之上。

要應對上述考驗，至少要注意以下三點。第一，改革建議雖是基於現有體系運作中出現的具體問題提出的，但不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。一些改革措施要真正見效，是需要配套方案的。例如，疫情信息的共享，必須配合國際或地區層面的聯防聯控機制；而籌資問題的解決，則離不開對世衞組織戰略重點和治理方略的討論。

第二，在當前的全球公共衞生危機中，以世衞為中心的治理體系改革一方面壓力空前，可謂勢在必行；另一方面，各國對改革倡議客觀中立、體現“真正的多邊主義”的要求，也是前所未有的。只有認識到在支持世衞、加強國際合作的問題上並沒有替代性選擇，也沒有權力政治運作的空間，各國才有可能儘早取得一個“最大公約數”。

第三，只有義務約束而無激勵機制的國際安排很難奏效。在“共商”的基礎上，國際組織和國際制度還需要“共建”“共享”。只有讓世衞改革成為發展中國家公共衞生能力建設的機會，讓各國普遍、持續受益，才能形成建設機制、維護機制的良性循環，讓世衞組織獲得持久的生命力。（作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員）