程亞文：税務之爭將長久影響全球政治議程

阿聯酋財政部1月31日表示，新的9%税率將從2023年6月1日起實施，這將幫助阿聯酋達到“國際税收透明標準”。去年6月，在美國政府推動下，七國集團成員在倫敦開會並發表聲明，支持設立15%的全球最低企業税率，並將在改革國際税收規則、取消數字服務税等領域進行協調。二十國集團（G20）領導人於去年10月底正式宣佈支持這項提議，並呼籲儘快制定相關細則，以便在2023年落實該税收制度。經濟合作與發展組織 （OECD）也宣佈，包括阿聯酋在內的136個國家和司法管轄區已同意進行國際税收制度改革。最近，歐盟已經啓動新一輪財税制度改革，對全球最低税制度進行歐盟立法轉化。

圍繞税率問題的博弈，是近些年來“逆全球化”紛爭的一個重要方面。美國與歐盟之間曾因數字服務税問題頻繁發生激烈爭吵。美國推動設立15%的全球最低企業税提議提出後，也遭到不少企業所得税税率較低國家的反對，它們包括髮達國家，也包括髮展中國家。

税率成為全球治理中的一個重要問題，乃是因為税收的確關係到國家根本，這個問題在新世紀以來因全球化的深入發展已被進一步凸顯。美國學者查爾斯·蒂利曾分析過近代以來民族國家在歐洲的發生演變，提出歐洲國家普遍經歷過在強制手段和資本的兩方面積累，以此建構戰爭機器,實現領土的擴張和鞏固，在此過程中，國家的預算、税收和債務都大規模增長。19世紀以來的美國同樣如此。20世紀中葉以來西方國家福利制度的建立和完善，也是建立在擴大税收的基礎上。為支持美國在“二戰”中的財政支出，在上世紀40年代，美國的企業所得税税率一度高達50%以上，直到上世紀60年代保羅·肯尼迪當政期間仍維持在這一水平。2018年，在特朗普政府推動下，美國將原本35%的企業所得累進税率調整為21%的單一税率，很多美國企業已經習慣在較低的税率下運行，它們不願提起、人們也已普遍忘記的是，即使在上世紀80年代初，美國的企業税率仍高達45%以上。

不過，在上世紀80年代以來的全球化進程中，大部分國家的企業税率都在下降，在進入21世紀後的10年間，下降幅度更為顯著。數據顯示，1980年全球企業所得税税率的簡單平均值為38.84%，到了2018年已為23.03%，下降幅度為41%。在2000年前，只有42%的管轄區將企業所得税法定税率降至30%以下；到2010年，已經有77%的管轄區將法定税率降至30%以下。新世紀以來，很多國家的債務規模都在大幅上升，歐洲不少國家在2008年金融危機後，曾深陷債務危機、引起世界矚目。這種情況的出現，與國家税收的減少密切相關，它又有兩個重要變化緊密相連：一個是，隨全球化深入發展而發生的生產、生活方式變革，衝擊原有的徵税規則和制度，給精準徵税帶來很大挑戰。就企業税而論，傳統上企業税的徵税基礎是“來源地”，即按照生產活動所在地徵收企業税，但隨着全球產業分工的日益細緻、產業鏈的不斷延展，商品生產的流程日益複雜，會涉及很多國家和工廠，還涉及知識產權等無形資產，想明確“來源地”已十分困難。要改變“來源地”規則重建合理有效的新規，又不是一時半會能夠做到的。

另一個是，大型跨國公司利用很多國家的發展主義導向及促進經濟發展的壓力，逼迫國家以減税的方式對其讓利。近幾十年間，一些發展中國家有所發展，個別國家還獲得很大發展，這當然值得肯定，但跨國公司在全球擴張中，表面看來的確給一些不發達國家帶來可觀的經濟增長，提升了其就業水平，卻是以沉重的社會和環境破壞為代價的。跨國公司利用國家競爭的現實，在主權國家間喚起經濟發展的危機感，大多數國家都只能為最大限度獲得經濟發展而相對忽略國民福利。這種情況不僅發生在發展中國家，在發達國家也不乏見。美國公司以往名義上税率較高，但實際上，不少具有準壟斷地位的大型公司，避税或繳税很少的情況普遍存在，而且對其監管的機制也十分鬆懈。一家美國報章曾這樣寫道：“主權國家未能發明一種有效的架構來管理遍佈全球的金融機構和多國公司，全球化的資本主義在不受約束的情況下肆意展示着自己的貪婪。”

大型科技和金融公司在母國逼迫政府降低税率，在國外享受税收優惠，給很多國家都造成税收流失，從而給它們維持福利制度、開展國家治理帶來巨大挑戰，形成經濟生活全球化與福利保障國別化之間的高度緊張。不僅如此，一些國家還將因缺乏全球管理而帶來的税收流失和國家利益受損問題，遷怒於其他國家的“不公平競爭”，從而引發國際關係的緊張。因此，馬來西亞前總理馬哈蒂爾曾經建議，應成立一個國際機構向富豪徵税，一家美國智庫2018年也指出允許大型跨國公司逃避重税加劇了不平等並且削弱了公共預算，為此需要開展多邊合作和建立新機構比如全球競爭管理局，以有效監管這些企業。

全球化帶來的税收、税率失調，以及它給國內治理和國際關係帶來的困擾，是新世紀以來才逐漸突出的一種新現象。如何對其進行全球治理，是一個有待解決的新問題。全球最低企業税是面對這一問題的一個最新行動，但這一提議的出台，背後有着濃厚的美國自身利益考量，可以預料，這一提議在轉化為更多國家共同行動的過程中，一定會充滿博弈。對剛剛拉開大幕的全球税務糾偏，包括中國在內的發展中國家需要引起高度重視。（作者是上海外國語大學國際關係與公共事務學院教授）