宋國友：美國對俄的極限制裁，效果不確定

作為對俄羅斯在烏特別軍事行動的回應，美國及其盟友宣佈多輪對俄製裁措施。這些制裁措施多數是此前對俄製裁措施的範圍擴大或者內容深化，但也有若干新制定的制裁手段。比如凍結俄羅斯在歐美金融資產、禁止俄羅斯機構在美歐國家融資和把選定的俄羅斯銀行剔除出國際結算系統（SWIFT）等。從力度看，這基本已經是美國對外金融制裁的極限手段，是冷戰後美國金融戰最全面的實際操作。

美國對俄羅斯發起如此力度的金融制裁，有以下幾點原因。

第一，拜登政府需要藉此表達美國的立場，傳遞其強硬態度。如此力度的對俄金融制裁是軍事介入之外的準戰爭行為。在拜登政府已經表態不準備軍事介入俄烏衝突的情況下，美國必須採用嚴厲的金融制裁措施向國內外顯示美國的力量。如果美國政府不對俄採取頂格制裁措施，將嚴重衝擊國內外對美國能力的信任。只有藉助排山倒海般的金融制裁措施，美國政府才可以顯示其在軍事手段之外的強大實力。

第二，對俄金融制裁擁有強大的國內支持基礎。一是政治支持。在俄烏軍事衝突問題上，美國民主和共和兩黨罕見地達成共識，均明確支持拜登政府對俄羅斯的金融制裁措施。有了國內的高支持度，拜登政府對俄動用金融制裁手段幾無掣肘。從美國國內政治看，拜登此次越是對俄強硬，越能夠提高其在民調中的支持度。對於今年即將到來的中期選舉，也有助益。二是法律和政策支持。美國對外製裁已有一整套法律體系，拜登政府只需從中引用即可，無須擔憂法律障礙。在政策層面，早在2021年4月，拜登政府就簽署第14024號總統行政令，可以針對所謂俄羅斯聯邦政府的“特定有害外國活動”封鎖財產。美國財政部也儲備了豐富和充分的金融手段。

第三，美國對俄金融制裁的反噬效果有，但短期內不大。尤其是考慮到金融制裁的成本和收益，美國樂於使用。美國處於全球金融權力的樞紐位置，美元當前在全球結算、投資和融資功能無可替代。近年來，美國因為不同原因曾多次對俄採取金融制裁。儘管俄羅斯承受了之前多次金融制裁的後果，並積累了較為豐富的應對經驗，對此輪美國發動的新制裁手段也已必定經過評估並有所應對，但美國對俄的新金融制裁措施，仍將對俄造成嚴重損害，同時對美國自身負面影響較小。

第四，對俄金融制裁得到歐洲及盟國的普遍支持，這是美國此次對俄製裁的突出優勢，也是美國全力提高對俄製裁烈度的外部原因所在。

美國對外金融制裁如要取得更大效果，需要構築多邊制裁網絡，這一方面可以分擔制裁成本，另一方面可堵住可能的制裁漏洞。美國曾對伊朗使用過幾乎接近的金融制裁手段，但由於未能得到歐洲的通力合作，對伊朗的金融打擊未能全然奏效。但美國此次對俄製裁，得到歐洲多國的配合。美歐疊加的金融網絡，幾乎佔據俄羅斯對外金融聯繫的80%以上。美歐實施的聯合同步制裁，能夠有效擴大美國金融制裁的影響力。

哪怕美國傾力打造對俄金融制裁的最廣泛同盟，仍然不確定其是否能夠最終產生預想中的戰略效果。首先，對俄羅斯的實質損害有待觀察。俄羅斯已經採取預防性的措施。例如，俄羅斯持有的美國國債在過去兩年減少了約80%，從近130億美元減少為約20億美元。美歐可供凍結的金融資產可能比預想中有限。

其次，俄羅斯反制措施不容小覷。俄羅斯固然可能被美歐更大程度打擊，但俄羅斯也可以反制。例如，俄羅斯同樣可以凍結美歐等國政府、機構和個人的在俄金融資產，或者宣佈停止償還相關債務。再次，俄歐能源貿易依然被予以豁免。眾所周知，俄羅斯經濟實力的重要來源是其能源實力。此次美歐全力制裁，也不得不基於各自考慮對俄羅斯的能源貿易加以豁免。這意味着俄羅斯仍然有途徑和世界經濟保持聯繫。

最後也是最重要的，俄烏戰爭和外交進程走向未明。俄羅斯與烏克蘭未來的軍事關係和外交互動，將是決定該地區地緣政治和秩序走向的關鍵因素。俄羅斯冒着被西方制裁孤立的風險也要採取軍事行動，就是希望通過軍事手段解決安全和外交問題。這種設想不一定會成功，但如果俄羅斯的根本地緣訴求不被回應，該地區的地緣衝突以及俄羅斯與西方的對抗將長期持續。美歐不着力解決戰爭本身以及觸發戰爭的深層原因，只是依賴金融制裁，難以觸及根本。

此次對俄製裁，美國可以説已經把自己的金融力量及其武器化使用全部展現出來。國際社會既充分見識了美國對外使用金融制裁的意願和能力，也進一步擔憂金融過度依賴美國的切實國家安全風險。對美國及其金融霸權的長期影響值得觀察。（作者是復旦大學美國研究中心副主任、教授）