方興東：美國外交政策正朝數字化轉向

網絡空間這個特殊而脆弱的“瓷器店”，迎來一頭堂而皇之的超級大象。4月4日，美國國務院宣佈成立其第一個網絡空間和數字政策局（CDP）。作為拜登政府的一項關鍵任務，CDP據稱將重點關注國家網絡安全、信息經濟發展和數字技術三大領域，專注於應對網絡威脅、維護全球互聯網自由、監控風險，並與民主國家合作制定新興技術的國際規範和標準。這一動作背後的目標當然是進一步強化針對中國的競爭。CDP的成立暴露了拜登政府在對華科技戰中戰略清晰、立法規範和機構完善的陣地戰特點。

CDP的開張是一個歷史性的轉折點。去年美國國務卿布林肯發表關於美國外交現代化的講話，他説要提升美國外交現代化五大支柱的技術水平和專業知識，而五大支柱分別為：氣候、全球衞生、網絡安全、新興技術、經濟和多邊外交。CDP無疑將支撐五大支柱的半壁江山，其戰略意義毋庸置疑。可以説，CDP作為布林肯國務院現代化計劃的重要任務，標誌着拜登政府在互聯網與高技術領域政策與戰略的重大轉向，美國政府登堂入室，再也不是全球網絡和高技術“門口的野蠻人”。

在互聯網誕生後的很長一段時間，美國政府都扮演了台前幕後“旋轉門”的微妙角色。美國政府作為科研項目的支持者，締造了今天互聯網的前身阿帕網（ARPAnet）。在20世紀90年代互聯網商業化浪潮之後，美國政府一直主張互聯網和網絡空間的治理應該以非政府力量主導的多利益相關方模式（多方模式）為核心，政府力量只是其中的一方。儘管從“9·11”之後美國就開始着手全球監管的“稜鏡計劃”，網絡安全升級為國家戰略，但是與網絡相關的美國政府機構，整體仍處於相對“猶抱琵琶半遮面”狀態。隨着2015年中美網絡安全爭端的緩解，以及2016年美國政府正式放棄主導互聯網根服務器和關鍵資源的ICANN的管理權，多方模式似乎迎來黃金時代。但隨着中國的崛起以及特朗普政府上台，形勢急轉直下。拜登政府上台後，在新冠疫情、全球互聯網反壟斷和俄烏衝突等背景下，美國政府在互聯網和網絡空間的主導性地位終於不再藏着掖着了。

據CDP官網介紹，該機構包括三個政策部門：國際網絡空間安全部門，關注國際網絡安全問題，如網絡威懾、政策制定以及與盟友/對手談判；國際信息和通信政策部門，致力於數字政策工作，如與國際電信聯盟等機構合作，促進可信賴的電信系統、技術軌道和多邊議程等；數字自由部門，主要推進數字自由，如在線保護人權、與民間社會加強合作。可以説，CDP實現了國家安全、外交和意識形態的“三合一”，同時也完成了“三加一”。上述三大目標的基礎就是數字科技的優勢與競爭力。

美國政府此舉將外交戰略重點進一步轉向數字新興技術。其具體變化體現在：第一，以互聯網為核心的數字技術進一步成為美國整體戰略的核心環節。通過科技、創新和數據等解決更多的外交政策挑戰。第二，政府從幕後到台前，預示着全球網絡治理範式發生重大轉變，多方模式將受到一定的衝擊。第三，對外考量高於對內。此舉核心內容還是增強版外交，以新興技術的專業知識和能力強化美國外交能力。CDP首任負責人珍妮弗·巴克斯，履歷上有在全球豐富的外交工作經歷，會説捷克語、法語和俄語，還能説幾句越南語。第四，強化“打羣架”和價值觀主導的外交思路，歐洲當然是工作主線。3月25日，歐盟委員會和美國在雙方矛盾最不可調和的數據治理方面出人意料地實現重大妥協，就跨大西洋數據隱私框架達成一致。第五，公私合作全面深化，俄烏衝突進一步將公私邊界徹底打破，美國政府和高技術企業之間協同的一體戰略更加明確。布林肯強調重振個人外交與公眾參與，認為面對面的外交無法被網絡取代，公眾參與是外交的核心之一。

當然，所有的特點都指向一個目標，那就是中國。針對中國，是一切轉變和調整的核心驅動力。CDP的開張，彰顯了美國政府網絡戰略的全新範式，那就是網絡空間和現實空間的全面整合與同構，美國意識形態、價值觀外交和科技實力等軟硬實力的高度統一與協同，政府力量、私營企業與公共外交的深度融合與聯動。經歷了5年科技戰和新冠疫情的衝擊，美國政府已經完成了對西方民眾層面的動員，而俄烏衝突又完成了歐美高技術企業跟隨政治和意識形態聞風而動的協同。一些科技界人士甚至為此欣喜若狂，對CDP的出台讚譽有加：“這是歷史性的一步”，時機“再好不過”。可想而知，CDP的成立，預示着中國未來面臨的競爭壓力可能將進一步加劇。

美國政府從幕後走向台前，不僅會影響美國的戰略與政策，影響中美博弈的模式和進程，也將深刻改變全球網絡治理和全球大國博弈。中國可以根據形勢變化，基於自身的戰略考量，及時做出調整。一方面，要將中美博弈放置在全球的視野和格局之下；同時，走出傳統條塊分割的部門設置，通過機制創新和突破，強化產業、外交和國際傳播等縱向層面的融合與統籌協調能力，構建公眾、企業和政府部門等橫向層面的戰略協同能力。強化國家戰略科技力量和打造中國高技術一流的全球化競爭能力，必須雙管齊下。總之，丟掉幻想，立足長遠，除了技術創新能力和市場競爭力的打造，戰略和機制能力的提升也將成為應對未來挑戰的重中之重。（作者是浙江大學傳媒與國際文化學院求是特聘教授，清華長三角研究院數字文明研究中心主任）