穩妥有序推進農地入市改革

穩妥有序推進農地入市，要進一步加強組織領導，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。要推進配套制度建設，完善土地增值收益分配體系，培育適格的入市主體。

近日，中辦、國辦印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。農村集體經營性建設用地入市是通過市場化手段配置土地資源推進縣域城鎮化、促進城鄉融合發展的重要制度安排。眼下，不少地方正推進此項改革，江蘇泰州首筆農村集體經營性建設用地使用權抵押登記落地，安徽郎溪正在制訂農村集體經營性建設用地入市管理辦法。

2022年中央一號文件對這項改革的要求是“穩妥有序推進”。從法律法規和中央文件的提法看，2019年修訂的土地管理法允許農村集體經營性建設用地直接入市，2020年中央一號文件提出制定農村集體經營性建設用地入市配套制度，2021年中央一號文件提出積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，2022年提出穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。

這項改革從破除法律障礙到實質性推進入市交易，用了約3年時間，加上自2015年開始的試點探索，前後約8年。如此長時間聚焦某項單項改革，實不多見。究其原因，農地入市改革涉及農村土地集體所有制、規劃和用途管制制度、土地市場化配置機制、土地節約集約利用、土地增值收益分配機制等諸多領域，是一項新生事物，改革的政策性強，實踐中操作難度大。

從前期試點實踐看，還存在一些問題和制約。村莊規劃滯後。農村集體經營性建設用地大多分佈在廣大農村地區，但目前不少地方村級土地利用規劃和村莊規劃缺失，不能適應農地入市的要求。一些地方可入市土地分散，合理調整規劃佈局的任務繁重。規劃滯後是改革有序推開的主要制約。同時，合法的入市主體缺失。現行法律規定，集體所有的土地由農村集體經濟組織或村民委員會代表行使所有權，但是具體由誰代表集體未作出明確規定。即使是在完成農村集體產權改革的地方，新型集體經濟組織因為不具備民事法人地位，在很多地方仍然得不到市場參與方的信任。

問題和制約還表現在土地調節金和增值收益分配機制不健全上。受管理水平限制，很多地方難以真實統計土地取得成本和開發成本的資料，土地增值收益調節金核算困難；統籌國家與集體、集體與個人之間合理的土地增值收益分配關係尚未建立。此外，前期試點實踐中一些地方未能將農地入市與縣域城鎮化、鄉村振興等戰略一起統籌謀劃，導致土地利用方式粗放。

要進一步加強組織領導，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。強化規劃引領。把規劃編制實施作為農地入市的基礎工程，深入分析城鄉發展趨勢，充分考慮農村特點特色，準確把握農村產業發展動態和用地需求，在嚴守耕地紅線的前提下，按照構建空間規劃體系的要求，加快推進有條件有需求的村莊抓緊編制實施並及時調整完善“多規合一”的村級規劃，為入市提供科學依據。

要推進配套制度建設。完善入市交易規則和服務監管措施，統籌推進農村集體經營性建設用地一級市場和二級市場建設，重點完善一級市場上的入市條件、交易程序和二級市場上的流轉形式、流轉條件、流轉期限以及到期收回等制度規則。

要完善土地增值收益分配體系。系統規劃農地入市相關税費制度，探索土地增值收益調節金轉税費的合理機制，建立健全公平合理的土地增值收益分配製度，保護各方利益，推動均衡發展。健全集體經濟組織民主管理、民主決策機制，推動完善集體與個人之間的分配關係。

此外，還要進一步培育適格的入市主體，把控好入市的節奏力度。

（作者系農業農村部農村經濟研究中心農地政策研究室副主任）