丁鐸：“國際水域論”暴露美國規則霸權

近段時間，美國在台灣問題上的消極舉動和負面言論依然不斷，繼續挑動台海局勢緊張，威脅中國主權安全，危害地區和平穩定。在美國軍艦多次穿航台灣海峽的同時，美國官員頻繁炒作台灣海峽是“國際水域”，曲解和抹黑中國的立場與實踐，為其慫恿支持“台獨”勢力、操弄涉台問題製造藉口。

事實上，台灣海峽在國際法上的地位是明確的。位於中國大陸與台灣島之間的台灣海峽南北連通東海和南海，東西最寬處約220海里，最窄處約70海里。根據1982年《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）和中國國內法，台灣海峽水域由兩岸的海岸相向延伸，依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區，中國在台灣海峽對不同的海域分別享有主權、主權權利和管轄權。

具體而言，台灣海峽兩岸領海基線面向陸地一側的水域是中國的內水。從領海基線面向海峽量起12海里內的水域是中國的領海。在中國領海內，外國非軍用船舶享有無害通過權，外國軍用船舶進入中國領海需經中國政府批准。在領海範圍以外的台灣海峽中部水域則全部是中國的專屬經濟區（根據《公約》，專屬經濟區的寬度為200海里），各國船舶和航空器享有航行和飛越自由，但同時應適當顧及中國作為沿海國的權利與義務，遵守中國作為沿海國按照《公約》和其他國際法規則所制定的法律和規章。

中國尊重其他國家在相關海域的合法權利。但美國軍艦頻繁通過台灣海峽並進行高調政治渲染和輿論炒作，將軍艦穿航與台海情勢聯繫起來，事實上是對中國大陸展現軍事挑釁姿態，對“台獨”勢力釋放錯誤信號。這損害了台海的和平穩定，無疑應當受到嚴厲譴責，也必然遭到中國強烈反對。

美國一再聲稱台灣海峽是“國際水域”，但其口中的“國際水域”既不是出自《公約》，也不是源於包括習慣國際法在內的一般國際法規則，而是基於其內外政策、國內法和美國對國際海洋法規則的單方面解讀擬製而來。

美國《聯邦法規》在“商業與對外貿易”部分的術語解釋中，將“國際水域”定義為“美國領海之外的水域和任何國家領土（含領水）之外的水域”。《美國海上行動法指揮官手冊》在“海域和空域的劃分”中對“國際水域”作出進一步解釋，認為“出於海上行動目的，世界海域可以分為兩部分，第一部分包括內水、領海和羣島水域，處於沿海國的主權管轄之下；另一部分包括毗連區、專屬經濟區和公海，這些都屬於國際水域”。簡而言之，美國出於自身“海上行動的目的”，將一國領土主權範圍外的水域（包括沿海國享有主權權利和管轄權的專屬經濟區）都視為“國際水域”。

這種邏輯與歷史上個別海洋法規範所稱的“公海”範圍或有一定相似性，但與反映現代海洋法的《公約》按照不同類型的權利性質對全球海域進行的劃分並不相符。《公約》對不同性質的國家管轄海域與公海作出了多層次的制度規定和多元化的利益分配。《公約》雖然規定“公海對所有國家開放”，但從未使用過“國際水域”這一表述。《公約》第86條明確指出，涉及公海有關規定的適用範圍不包括專屬經濟區、領海、內水和羣島水域，這實質上將公海與作為國家管轄海域的領海、內水、專屬經濟區和羣島水域作了區分。美國將全球海域分為“主權管轄海域”和“國際水域”的兩分法，不僅沒有《公約》依據，也不符合《公約》作為一攬子協議所反映出的利益平衡精神。

美國兜售和炒作“國際水域”概念，不僅無視沿海國在專屬經濟區的相關權利，還逃避其本應履行的適當顧及沿海國權利的國際義務。這一做法的本質是美國試圖將其對海洋法規則的片面解釋和單方面適用，在國際上轉化為對其最為有利的制度規範和海上行動，其追求和維護的絕不是真正的航行和飛越自由，而是作為海上霸權的絕對活動自由。

美國長期以來將自己標榜為“國際法治捍衞者”，但事實上卻是劣跡斑斑。美國曾參與諸多國際條約的談判磋商，最後卻往往因一己私利或選擇不簽署這些條約，或對已加入的條約作出一系列聲明和保留，或在加入條約後又“退約”“退羣”。據統計，20世紀80年代以來，美國曾退出聯合國人權理事會、世衞組織、聯合國教科文組織、《巴黎氣候協定》、《伊朗核問題全面協議》、《武器貿易條約》、《中導條約》、《開放天空條約》等17個國際組織或協議。誰對國際法合則用不合則棄，誰在國際法實踐中推行“例外論”“優先論”和“法律孤立主義”，誰試圖為其他國家設立行事規則，但自身卻時常遊離在國際法治框架之外，國際社會有目共睹，答案不證自明。（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）