楊雪冬：提升基層治理同理心，防止層層加碼現象

北京7月6日對首都防控政策措施進行了調整，其中尤其着重提到要認真落實第九版防控方案和“九不準”要求，嚴防簡單化、一刀切、層層加碼等問題。疫情防控，不僅是國之大事，更是民之大事，直接涉及到每個人及其家庭，影響、甚至改變着他們的日常生活方式、工作方式，以及生產狀態和發展前景。當事人對於這些措施如何執行，執行的依據，延續的時間，補救的方式等，既關心又敏感，理解和承受力差異明顯。因此，疫情防控是一項高度需要依法、科學和同理心的工作。這是疫情防控與其他行政執法的根本不同之處。

從新冠肺炎疫情以散點狀，在全國多地暴發以來，在各種自媒體上，時常出現個別基層幹部或者防疫工作者的不當行為引發爭議乃至衝突的現象，發展為輿論焦點。個別基層幹部不恰當地使用了自由裁量權，或者不顧對象的具體情況，態度生硬、手段粗暴，層層加碼；或者沒有充分掌握政策精神和要求，對當事人關心的問題一問三不知，無法提供必要的政策救濟；或者不能公平對待所有當事人，厚此薄彼，一碗水端不平；或者執行政策不到位，糊弄了事，對問題忽視掩蓋，積小成大，一旦爆發，難以收拾，等等，放大了疫情防控的次生效應。

除了疫情防控獨特性外，還有兩個直接影響基層幹部自由裁量權運用的重要因素。一是，疫情防控措施的應急性。疫情突發性和擴散性極強，許多措施有明確的時間規定性、空間全覆蓋、標準統一化以及頻繁調整性等特徵，往往與當事人以及執行人的預期產生巨大的落差，誘使執行人在執行過程中作出“過猶不及”的選擇，引發當事人的心理牴觸。因此，自由裁量權運用不當最常見的現象就是層層加碼、粗暴執行現象。

二是疫情防控執行者組成的多樣性。疫情防控已經成為許多地方的首要工作，採取的是人員“下沉”、全員參與的工作模式，還有的地方增加了大量臨時性人員，這固然充實了基層一線人力資源，解決了防控各個環節的人手不足問題，但是也造成了人員的龐雜，素質能力的參差，許多工作人員對於執行任務所在的地區和人羣不熟悉、不瞭解，難以精準、因地因人執行任務。這就造成了疫情防控要求的統一化與執行者多樣化的根本矛盾，如果不輔以有效的培訓，合理的流程管理，就很容易產生不適當的行政行為。

從根本上説，疫情防控是一場國家權力與公民權利互動協作的過程。處於國家與社會交界面上的廣大基層幹部，正在切身經歷着這個過程。他們不僅是互動的實現者，也應是雙方協作的促進者，唯有這樣，才能使中國創造的全國家-全社會的疫情防控模式真正有效可持續地維持下去，既可以降低國家統一要求實現的各種成本，也能激發社會在遵循國家要求下的創造力。因此，廣大基層工作者是日益制度化的龐大國家與不斷多樣化的複雜社會互動的緩衝器、潤滑劑、黏合劑，是“民心就是最大政治”的直接體現者。

由此，我們可以更深刻地理解，基層工作是整個國家治理體系的基礎，是法理情有機結合，推動善治的過程。基層工作者在行事過程之所以擁有自由裁量權，不僅來自國家的賦權，也來自公眾的信任。只考慮任何一個方面的要求，不將依法依規、入情入理結合起來，就無法將國家的意志和要求貫徹好，將廣大人民羣眾的利益和訴求反映好、維護好。

要做到這點，不僅需要廣大基層工作者梳理依法科學合理履職意識和能力，更需要整個國家治理體系中的相關主體作出調整，形成支持基層工作者有效履職的制度結構和文化氛圍。來自更高層級的治理主體，要不斷合理提高基層治理所需的各類資源，根據問題的變化配置好資源，為基層各項工作的開展提供有力的支持；要遵循治理現代化的規律，不斷推動包括居民自治在內的各類社會組織的發展，提升它們的能力，分擔黨政部門的壓力，查漏補缺，彌合基層治理的漏洞縫隙，從而織密增強基層治理網絡；要推動共同體精神的培育，增強社區意識，將包括基層工作者在內的來自社區之外的治理力量有機地納入到基層社區的建設中，將陌生人社區轉變為熟人社區，從商業化社區、行政化社區轉化為共同體化社區，為基層治理韌性提供持續的觀念動力。（作者是清華大學社科學院政治學系教授）