治數如治水——探索數據治理的整體之道

作者：中國互聯網絡信息中心副主任張曉

來源：人民郵電報

今年的政府工作報告多次提到促進數字經濟發展和釋放數據要素潛力，“東數西算”工程也於近日正式全面啓動。對於數據賦能經濟的價值，社會已有廣泛共識，但是如何通過數據治理激發數字經濟潛能，一直是各方關注和亟須破解的難題。數據治理面臨三大現實挑戰

數據作為數字時代基礎性戰略資源，是區別於以往工業時代、農業時代最重要的生產要素。國家在大數據產業發展方面出台了相關規劃和工作部署，各部門各地方也做了大量有益探索並取得了顯著成效。伴隨產業發展，數據治理也被提上日程，由於數據具有虛擬屬性等特性，治理仍面臨三大挑戰：

一是產權難界定。產權對於數據流通、交易、再利用等全生命週期至關重要，而數據作為無形生產要素既具有虛擬屬性又涉及多主體，與傳統有形生產要素有明顯差別，其涉及的所有權、使用權等隨場景變化而動態變化，加大了產權構建的難度。

二是邊界難釐清。數據不同於傳統的物品，只有流通起來才能產生價值。實踐中數據需要通過流動匯聚發揮作用，其在發揮作用的過程中通常需要跨越行政部門的職能邊界，難以完全沿用傳統部門分業監管的職責劃分來管理。

三是權益難平衡。數據治理至少要涉及國家、企業、個體等不同主體，涉及安全、產業發展和隱私保護、跨境流動等多方面訴求。在實際數據流通中，各種權益隨場景變化並相互嵌套，往往你中有我、我中有你，處理不當可能造成顧此失彼。因此需明確戰略優先，統籌平衡，兼顧眼前與長遠。

數據治理和治水具有相似之處

從某種角度看，人類認識世界、改造世界的過程就是對數據生產、獲取、洞悉、決策和執行的過程。數據治理就是要完成從數據生產、利用到駕馭的全生命週期管理，儘管看似抽象複雜，但並非無章可循，這與中國古代的治水有着異曲同工之處。

數據與水兼具生產基礎性。水是農業社會生產的基礎，歷史上“善治國者必重治水”，歷朝歷代都把治水當做關乎治國安邦、國計民生的大計。數字時代，數據資源掌控能力代表一國的核心競爭力和綜合軟實力，是激活數字經濟的鑰匙。二者分別是數字世界和自然世界運轉的基礎，其治理具有系統性和持久性，兼具挑戰性和複雜性。

數據與水兼具跨越流動性。如同萬千水滴匯聚形成湖海奔流向前、循環往復而構成生態，數據也要通過即時在線形成匯聚之勢，通過流動、挖掘、利用釋放價值。二者無處不在，且均在流動中跨越傳統行政區劃邊界，需要進行跨域協同治理，前者跨地域邊界，後者跨部門邊界，且治理均需上下游協同。

數據與水兼具雙刃劍屬性。古代治水，首先防止氾濫成災，然後是利用。興修水利，既能集聚勢能為我所用，也能化害為利為我所控。洪水需要結合排水工程等一系列工序才能加以利用，數據體量龐大、來源紛雜，其中不乏低質、碎片化、冗餘數據，需通過“提純”發揮作用，也要防止數據濫用帶來侵犯個人隱私等問題。

借鑑治水智慧的數據治理之道

歷史給後人留下了寶貴的治水經驗，包括天人合一、因地制宜、因勢利導、綜合施治等理念，也包括綜合運用堵、疏、防、分、淤等手段系統治理。治數與治水均為長期性任務和系統性工程，即在流動和相對靜止之間實現相對平衡。借鑑治水經驗，數據治理需要強化整體治理之道。

把治數作為數字時代的重大工程和長期任務來抓。農業時代重視土地，工業時代重視機器和能源，數字時代則要重視數據要素價值的發揮。中國自古對於治水工作的重視毋庸置疑，治水能力也是考量官員政績的一項重要標準。而在漫漫人類歷史長河中，數字時代才剛剛到來，數據治理總體上處於起步階段，數據治理是一項長期系統的任務，從國家層面強化頂層設計，在研究和實踐探索中逐步完善法律法規，把數據治理當做數字時代的治水任務，保障數字經濟有源源活水。

通過三線策略明確戰略優先，強化數據整體治理。黃仁宇是“治水派”學説的重要繼承發展者，他提出黃河僅從局部治理是無濟於事的。同理，數據治理也需明確戰略優先，強化整體性治理。建議圍繞數據安全、產業發展、個人信息保護三條主線，即以保護國家數據安全為不可逾越的底線，以實現產業發展訴求為長期目標的中線或長線，以維護個體權益為高線即不設上限，三線之間宜動態平衡，持續追求策略最優化、價值最大化，同時應兼顧跨境流動等因素，強化政策統籌協調，實現整體治理效能最大化。

圍繞數據流動全鏈條，開展數據全生命週期治理。歷史上大禹成功治水採用了疏導分洪的方式，治水是從“堵”到“疏”再到“導”的過程，充分體現了天人合一、順勢而為的理念，數據治理也需順勢而為。由於數據流動才能釋放價值，建議數據治理圍繞從數據自動生成、有序流動到驅動智能的過程，強化全鏈條的疏通和監管，推動形成包含數據開放、處理、流通、利用、安全保障的全生命週期管理，通過規制實現數據治理的科學和高效。

多管齊下建立數據緩衝帶，並打造健康數據生態。北宋時期運河上建有許多堰埭、船閘和斗門等，以保持航道水位和調節航深，其中雙門船閘的佈局和運用，實際是在水的上下游之間形成一個緩衝地帶。數據治理也需要這樣一個緩衝地帶，不能從產生就直接進入市場，需要在數據產生與市場流通之間通過一系列法治規範、制度構建、機制體系、技術處理等緩衝措施來護航，這也是數據從清洗脱敏到增值的過程。需在保障安全的前提下，加快構建數據要素市場，形成多方參與、正向循環、機制完善、健康規範的數據生態。

多方協同探索數據“可用不可見”的技術替代方案。相對於水匯聚才能形成勢，數據也需要匯聚、關聯才可能產生價值，需要推動各方形成數據匯聚之勢。一方面要持續推動數據開放、數據共享等，擴大數據來源，並不斷提升數據質量。另一方面，在當前數據產權制度仍有待完善，特別是所有權和使用權難分離的情況下，可借鑑“取一瓢飲”的理念，通過數據“可用不可見”“數據不動價值動”等方式，探索在保障原始數據不出域的前提下，以算法模型前置獲取必要的數據計算結果。

多措並舉提升全民數字素養和各類主體的精細化治理能力。如果説治水是處理人與自然的關係，最終實現人類對水從依附順應到改造和諧的目標，那麼數據治理就是處理人與信息技術的關係，最終實現技術為人類經濟社會服務的目標。治水是古代治理要求，治數應該成為數字時代政府、企業、各類型社會組織及其領導幹部需要掌握的關鍵能力。隨着數字化轉型的深入，很多當下的治理問題需要通過“徇數而治”實現精準化管理。需要強化全民數字技能和數字素養的培養，提升各類主體用數、治數的水平，從而提升數字時代的治理能力。