李崢：美國新能源“獨立自主”道阻且長

支出總額達到4300億美元的美國“通脹削減法案”已經在兩院通過，拜登總統16日簽署生效。該法案將為新能源產業提供更大的税收優惠，促進相關領域投資。但與先前美國通過的《芯片與科學法案》類似，該法案也存在不少提倡“美國製造”的“護欄條款”，這將進一步扭曲全球新能源市場競爭。

近年來，美國愈發看重新能源的戰略地位，主要有兩個因素，一是傳統能源易受國際地緣政治影響，供應和價格波動巨大。近期能源價格飆升成為美國通脹加劇的重要因素。二是新能源技術趨於成熟，經濟效益更加明顯，尤其是新能源汽車、光伏技術進步速度加快，與傳統技術相比取得相對優勢。這使得美國不僅希望成為全球新能源技術的領先國，也希望從新能源產能中獲得豐厚收益。

新法案將從三個層面試圖促進美國新能源的“獨立自主”。一是為新能源項目落地美國生產提供激勵措施，具體來説分為“關鍵礦物”和“電池組件”兩部分，並根據“美國製造”“美國組裝”的含量多少分為不同的激勵層級。二是為與美國簽訂自貿協定國家的新能源產品、零部件提供税收減免資格，並要求其逐步“美國本土化”。此項補貼主要面向新能源車，要求其電池和電池所用礦物逐步提升“美國本土化”和“美國友邦化”含量。三是提出“關注國家”例外，即美國政府所指定的特定國家及其礦物和產品不能享受上述補貼。美國國內普遍認為，這三項標準既包含加速美國新能源產業鏈“獨立自主”的目標，又和《芯片與科學法案》類似，有意為中國產業鏈設定歧視性待遇，削弱其成本優勢。上述標準最大限度兼容了“美國優先”“友岸外包”和“與中國競爭”三個目標，使法案不僅具有國內意義，也具有影響全球新能源產業格局的作用。

“通脹削減法案”被視為拜登政府執政議程的關鍵一步，即通過大規模投資和税收結構性傾斜促進美國能源轉型，打造美國產業的新一極。據估算，新能源將為美國創造出數百萬個就業崗位，帶來的產業規模也將大於傳統能源。這意味着一旦拜登的計劃得以實現，新能源產業及其產業工人將成為民主黨的新票倉。

然而，美國想實現新能源“獨立自主”仍面臨四個突出問題。一是法案推出時間太晚，已錯過黃金窗口。奧巴馬政府時期，民主黨就確立了大力發展新能源的方向。但在特朗普政府時期，美國能源政策走了回頭路，錯過了全球新能源市場和技術大爆發的時機。如今全球光伏、電動汽車等主流新能源領域的“拓荒期”已基本結束，市場競爭日趨激烈。美國的政策激勵難以起到決定性效果。

二是法案影響的市場規模有限，難以撼動全球新能源產業格局。法案用於新能源領域的支出雖達3690億美元，但分散在多個領域，用於新能源車“獨立自主”的只有税收抵扣部分。這意味着美國新能源車的未來發展仍將基於其國內市場，與中國、歐洲等市場相比並無規模優勢。但美國國內市場對產業鏈、供應鏈的支撐能力有限，美國企業難以僅靠這一市場從國際競爭中脱穎而出。

三是法案所提供的政策紅利可能被技術紅利所沖淡。新能源及電動車技術仍有巨大進步空間，不同國家在新能源生產、研發上的稟賦差距並未充分顯現。技術進步將持續提升新能源的轉化率，降低其生產成本。即便考慮到補貼因素，他國一些技術較為先進的新能源產品仍將在美國市場具有競爭力。

四是法案追求的“獨立”和“自主”存在內在矛盾，難以兼顧。“獨立”主要針對產能，較容易通過產業引進實現。而“自主”主要針對技術，需要長期積累和持續研發。法案從覆蓋時間段、激勵領域上更側重前者，即在短期內帶動美國新能源擴產。具有成熟技術、產業鏈和市場分佈全球的外國企業將更容易從中受益，藉此鞏固其技術領先地位。從長期看，美國能否在政策激勵期內塑造出技術優勢仍存較大疑問。（作者是中國現代國際關係研究院美國所副研究員）