吳士存：用中菲油氣合作降温南海地緣競爭

菲律賓總統馬科斯近日表示，菲律賓有意願重啓同中國在南海的石油和天然氣聯合開發談判，以擴大其能源來源的多元化。他還承諾加強菲中關係，並強調這種關係對於兩國都是有利的。此前，馬科斯還曾對中方表示，南海問題不是菲中關係的主流，不應限制和妨礙雙方合作。

回顧中菲南海油氣合作的歷史經緯，可謂起起伏伏、一波三折。

早在2005年3月，來自中菲及越南三國的石油公司在菲首都馬尼拉簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》，就“共同開發”倡議在南海落地實施進行再一次具有開創性意義且卓有成效的嘗試。然而，儘管中菲兩國就共同開發南海油氣資源簽訂了一系列意向書或協議，但由於相關意向書和協議的內容主要涉及地震、物探以及其他科學調查活動，並未對實施共同開發油氣資源作出實質性安排，加之阿基諾三世政府上台後中菲關係倒退，導致該協議折戟沉沙，兩國南海油氣資源共同開發合作一度擱置。

2016年6月，杜特爾特就任菲總統後中菲關係實現轉圜，兩國南海油氣合作迎來了新的曙光。在雙方共同努力下，中菲在2018年11月簽署了政府間《關於油氣開發合作的諒解備忘錄》。2019年8月，根據這一備忘錄和《關於建立政府間聯合指導委員會和企業間工作組的職責範圍》,雙方宣佈成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組，為推動共同開發儘快取得實質性進展建立了穩定的磋商機制。但受新冠肺炎疫情影響、美國採取以施壓地區國家“選邊站”為主要特點的南海新政，對中菲油氣合作暗中阻擾，加上菲國內“親美”勢力抬頭等因素影響，持續了4年的中菲南海油氣合作成效不彰。2022年6月，時任菲外長洛欽突然宣稱，受菲憲法限制和海上有關爭議的制約，杜特爾特政府已停止和中國在南海的油氣合作談判。

馬科斯總統的最新表態再次讓我們看到陷入僵局的中菲南海油氣合作燃起希望。事實上，這已不是馬科斯政府第一次就重啓中菲南海油氣合作談判釋放積極信號。今年8月31日，菲外長馬納羅曾公開表示，儘管中菲面臨“南海領土爭議”，但菲方仍願意重啓同中國在南海的油氣勘探談判。但他同時也強調，菲方不會同意任何違反憲法的協議，並稱“可以同意任何條款或措施，只要它們具有連續性，並且符合菲律賓憲法和法律”。

中國自上世紀80年代提出“擱置爭議、共同開發”構想以來，同包括越南、文萊和菲律賓在內的南海當事國進行了許多有益的探索和嘗試。

從國際法和國際實踐視角看，國際社會鼓勵當事國在爭議海域開展共同開發作為海洋劃界前的臨時性安排。就中菲南海油氣共同開發而言，目前雙方談判和爭論的焦點主要在於“海域性質”“合作機制”和“法律適用”等方面的問題。依據公開表態，“法律適用”問題似乎是菲方目前最主要的關切領域，從這個意義上講， 中菲“共同開發”所涉及的法律適用問題是油氣合作能否取得突破的關鍵。

雖然法律適用問題與主權權利行使和管轄權聲索存在關聯，因而具有一定的政治敏感性，但在合作“不影響雙方主權和海洋權利主張、不影響雙方關於海洋法等問題的立場”這一前提下，中菲兩國完全可以通過“共同制定新規則”或“各自適用本國法律”或“適用某一國法律”的方式處理磋商和談判過程中出現的法律適用問題。

這方面也有着豐富的國際實踐支持和成功的先例可循。例如1979年馬來西亞和泰國共同開發案、1974年日本和韓國共同開發案、1992年馬來西亞和越南共同開發案等。尤為值得一提的是，在1981年“冰島與挪威關於揚馬延島共同開發案”中，雙方在共同開發區各自適用本國有關控制石油勘探開發活動、安全措施和環境保護的立法、石油政策及法規。上述案例可為未來中菲油氣合作涉及“共同開發”法律適用談判時打開一個新的視角。

事實上，中菲油氣合作的意義不應僅限於兩國油氣行業層面，它對帶動《南海各方行為宣言》框架下的科研、環保、人道搜救及海上執法等其他領域的海上務實合作，甚至中國與其他聲索國之間的海上合作都具有重要的外溢和示範效應。中菲之間的政治互信將因此得到進一步增進，同時兩國探索形成的可行合作模式也可為中國與東盟國家海上務實合作所借鑑。

更為重要的是，在美國利用南海問題離間中國東盟關係，在聯合軍演、基地使用和海上執法等問題上迫使東盟國家“選邊站”的背景下，以中菲油氣合作為先導帶動中菲南海全方位的海上合作，進而帶動我國與南海沿岸國的海上全面合作，可引領南海形勢由大國地緣政治競爭迴歸到南海爭議當事國對話、合作的正確軌道，降低中國東盟關係中的“南海因素”，這對形成區域多邊主義框架下海上合作與秩序構建為主旋律的地區性海洋合作新格局意義非凡。（作者是中國南海研究院創始院長、中國-東南亞南海研究中心理事會主席）