張耀：警惕美國新戰略架空北極理事會

10月7日，美國政府發佈了新版《北極地區國家戰略》（簡稱《北極戰略》）。該戰略闡述了拜登政府“北極戰略”的基本內容，特別是其中的“四大支柱”：安全、氣候變化和環境保護、可持續經濟發展以及國際合作與治理，其中安全被列為“四大支柱”之首，並且還列舉了圍繞“四大支柱”將採取的五項政策原則。

拜登版的《北極戰略》事實上糅合了奧巴馬和特朗普兩屆政府的相關議程內容，一方面，繼續突出了民主黨一直強調的氣候與環保問題；另一方面，也繼承了特朗普政府在北極問題上強調安全和大國競爭的思維。該戰略的最大特點就是把安全作為第一優先，其主要背景是近年來國際形勢和北極地區形勢的迅速變化。該戰略還特別指出，北極的戰略競爭日益激烈，“俄羅斯和中國過去10年一直在北極進行這種競爭”。

該戰略提出，美國將投資和加強美國對北極地區海洋和天空的全面觀測、通信、數據和分析能力；加強美國在北極地區的軍事力量部署、軍事設施建設和各種軍事訓練的運行，顯示美國力量在北極的存在；加強與美國盟國和夥伴的合作以及應對突發事件的能力，共享共同應對安全挑戰的方法。

值得注意的是，在《北極戰略》中，美國除了表示將大力增強自身在北極地區的實力和存在以外，還多次強調與盟國和夥伴在北極安全問題上的合作，而且在這種合作進程中，美國將保持“領導作用”。在俄烏衝突的背景下，美國特別提及了所謂與盟國一起“阻止來自俄羅斯的侵略”，其中，北約組織很可能被視為美國《北極戰略》的重要工具。今年8月，北約秘書長斯托爾滕貝格訪問了加拿大北極地區，這是北約秘書長曆史上第一次訪問該地區，斯托爾滕貝格在訪問中也公開提及中俄正在形成一個挑戰“北約價值觀和利益”的“北極戰略伙伴關係”，並提出隨着北極地區軍事衝突風險增加，要加強北約組織在北極地區的作用。

毫無疑問，美國是北約組織的核心，冷戰後北約組織的發展表明，北約很多時候已經成為美國推行自身戰略的工具。近日，美國不僅設立了負責北極事務的無任所大使，加強與北約盟國在北極事務上的協調，還重新設立了第二艦隊，專門負責在北大西洋與北極地區針對俄羅斯的海上軍事行動，另外，2020年以來，美國空軍、陸軍、海軍、海岸警衞隊也都頒佈了相應的“北極戰略”，美軍與其北約盟國在北極地區已經舉行了多次大規模聯合演習。很顯然，在美國的《北極戰略》中，北約組織將是其在軍事安全領域倚重的平台與工具。

對於北約在北極地區發揮的作用，一個不得不考慮的重要因素是，當前，兩個北極國家瑞典和芬蘭正在申請加入北約，一旦程序完成，8個北極國家中除了俄羅斯以外其餘7國全部是北約成員國。在此背景下，北極理事會作為北極地區最重要的國際機制，將出現7個北約成員國對俄羅斯的失衡場景，這可能對未來的北極國際合作產生重要影響。現在北約和瑞典芬蘭兩國對俄羅斯進行了大規模製裁，北極理事會已經難以正常工作，未來這一情況可能會繼續惡化，北極理事會有可能陷入空轉狀態。

雖然美國的新版《北極戰略》中依然提出將盡可能推動北極理事會的工作，但該戰略同時認為俄烏衝突使得與俄在北極地區的合作“幾乎不可能實現”。該戰略也明確表示在加強現有北極國際框架的同時，“將繼續開放發展新的雙邊和多邊的促進科學合作和美國在北極的其他利益所需的夥伴關係”。這似乎預示了美國有可能帶領其北約盟國對北極理事會進行邊緣化，另起爐灶，對北極的國際合作和北極域外國家參與北極事務制定新的機制、規則和程序，甚至採取一些排他性、歧視性的標準，從而針對特定國家參與北極事務設置障礙。

北極國際合作進程是冷戰結束後北極國家和相關域外國家在面對諸如氣候變化、環境保護、經濟發展、資源開發、航道建設等共同關心的問題時開啓的，這一進程在2013年北極理事會接納中國和其他一批域外國家及國際組織成為正式觀察員國時達到一個高峯。北極合作進程曾經是冷戰後國際合作的一個焦點和典範，但是近年來，隨着華盛頓越來越強調所謂大國競爭和地緣政治的作用、把積極參與北極合作事務的中國和俄羅斯看成是“價值觀不符”的競爭對手，美國的《北極戰略》越來越突出地緣競爭和軍事對抗的特點。雖然新版《北極戰略》依然談及國際合作，但本質上越來越體現為美國和其盟國的“小圈子”、排他性合作。

事實上，北極地區面臨的氣候變化、環境保護、可持續發展以及原住民文化歷史傳統保護等問題不僅僅是北極國家的問題，也是世界面臨的共同問題，需要世界各國採取開放性的合作加以應對。執着於冷戰思維、熱衷於地緣競爭和實力對抗，必然會對未來北極國際合作與治理帶來不穩定因素和嚴重的消極影響。（作者是上海國際問題研究院海洋和極地研究中心主任）