丁鐸：掃除中菲南海油氣合作法律障礙

自馬科斯今年6月就任菲律賓總統以來，菲律賓新政府的南海政策走向一直很受關注。客觀來講，在大國之間維持平衡，特別是在強化菲美同盟和深化菲中各領域合作之間維持平衡，是菲律賓當下從自身國家利益出發做出的現實選擇。目前來看，馬科斯政府在南海問題上表現出了相對謹慎。在不久前第77屆聯合國大會一般性辯論期間，馬科斯還表示，菲律賓有意重啓同中國的南海油氣資源共同開發談判。

過去三個多月，馬科斯多次強調南海問題不是菲中關係的主流，不應因此限制和妨礙雙方合作。南海有關爭議在短期內難以解決，共同開發作為當前依據國際法做出的功能性臨時安排，仍是中菲妥善處理南海問題的共同努力方向。當然也要看到，菲方在表達重啓南海資源共同開發談判意願的同時，還提及“不能違反菲律賓國內法”，這就涉及共同開發的法律適用問題，也是中菲以往就共同開發進行談判磋商時一塊“難啃的硬骨頭”。

雖然法律適用問題與主權權益的行使存在關聯從而具有一定政治敏感性，但在中菲已經達成的諒解備忘錄關於“不影響雙方主權和海洋權利主張、不影響雙方關於海洋法諸問題的立場”這一規定的基本前提下，中菲可以“技術化”方式處理法律適用問題，逐步掃清談判磋商中的“攔路虎”。

無論《聯合國海洋法公約》還是其他習慣國際法，都沒有就共同開發的法律適用設立一套“放之四海而皆準”的具體制度和明確規則，《公約》僅規定爭端當事國在海洋劃界爭議解決前應盡一切努力作出實際性的臨時安排，並在此期間不危害或阻礙劃界協定的達成。事實上，國際法上和國際實踐中並不存在共同開發適用何國法律的統一標準和固定方式。因此，在不影響雙方主權權益主張的前提下，中菲圍繞在共同開發區域內適用各自國內法仍有協商一致空間。

放眼國際實踐，共同開發的法律適用問題可以通過一定方式予以技術性處理，比如設立共同管理機構制定統一規則，在共同開發區內實施分區管理，或依據油氣活動、税收、海關等不同事項分門別類做出規定等。有關國家一般傾向於當事國在共同開發區適用各自法律，這方面可供中菲參考借鑑的案例較多。

在“法國與西班牙的共同開發案”中，雙方在共同開發區“分別行使主權權利”，把本國法律適用於共同開發區中各自控制的部分水域；在“冰島與挪威關於揚馬延島共同開發案”中，雙方在共同開發區各自適用本國有關控制石油勘探開發活動、安全措施和環境保護的立法、政策及法規；在“塞內加爾與幾內亞比紹共同開發案”中，兩國在共同開發區內針對不同活動適用不同國家法律：有關石油資源的調查、勘探、開發活動適用塞內加爾法律；漁業資源調查、開發及研究活動則適用幾內亞比紹法律。

對於共同開發涉及的法人和自然人徵税問題，則可考慮通過“政府對等授權、法律區別適用”思路來處理。原則上，中菲均有權對共同開發區域內進行的油氣資源勘探開發適用本國税法，但為避免雙重徵税，可對等授權在共同開發區域作業的法人和自然人只需向所屬國或國籍國納税；共同開發如涉及第三國法人和自然人，則同時向中菲兩國納税，但只需分別就應納税的一半進行納税，或中菲雙方各自向該法人或自然人返還一半税款。這種做法在現有國際實踐中也有案例可供參考借鑑。

南海問題的本質是有關當事國間的領土主權和海洋劃界爭議，這一點清楚無疑，但近年來隨着地區和國際形勢變化，這一問題呈現出越來越多的地緣競爭、大國博弈和地區安全色彩，美國等域外國家又將所謂“航行自由”因素注入其中，進一步加劇了問題的複雜程度。南海是中國與周邊國家的共同家園，南海的和平穩定歸根結底要靠沿岸國來共同維護，海上合作的積極勢頭要靠沿岸國來共同維持。在任何一片爭議海域實現資源的共同開發都絕非易事，中菲南海油氣合作也許不會是一片坦途，但雙方若能本着真誠意願，排除外部干擾，弘揚寶貴經驗，借鑑有益實踐，就完全有可能推動油氣合作取得實質性突破，並對其他涉海合作領域產生更大示範和帶動效應。（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）