16萬億元大市場迎來新規

近日，財政部印發《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行的通知》，從做好項目前期論證、推動項目規範運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行四個方面進一步規範PPP發展路徑。

近年來，我國PPP發展迅速，已成為超16萬億元的大市場。專家認為，促進PPP規範發展、陽光運行，有利於擴大有效投資，穩定經濟發展基本盤，提升政府監管能力和服務水平，促進公共服務提質增效。

推動項目規範運作

最新數據顯示，今年以來，全國PPP綜合信息平台管理庫新入庫項目481個，投資額8437億元。自2014年以來，累計入庫項目超過1萬個，投資額達16.6萬億元，累計開工建設項目和投資額佔入庫項目數、投資額的比例均為約65%，覆蓋交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、養老等諸多領域。

“經過多年實踐探索，PPP模式在我國已經初步成熟，在穩投資、擴內需、暢循環、促增長方面發揮着積極作用。規範發展、陽光運行，是我國PPP事業邁上新台階、轉向高質量發展新階段的內在要求。”清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜説。

今年4月份，中央財經委員會第十一次會議明確提出，要推動政府和社會資本合作模式規範發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。

規範發展需要把好“事前”關，充分做好項目前期論證。如何把握PPP模式的主要適用範圍？《通知》明確，對於屬於公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可採用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目。同時，項目實施機構應會同有關方面依法依規做好項目規劃、立項、用地、環評等前期工作，科學編制項目實施方案。

“強調做好項目前期論證，有利於引導政企雙方科學合理決策。《通知》要求地方政府應科學把握PPP模式的適用範圍、科學編制項目實施方案等，通過充分做好項目前期論證工作以持續增強政企雙方在項目決策方面的科學性、嚴謹性和規範性。”北京市中倫（上海）律師事務所合夥人周蘭萍説。

在推動PPP項目規範運作方面，《通知》也作出一系列明確要求。比如，對於社會各界廣泛關切的PPP項目社會資本資質問題，《通知》明確地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會資本方。專家認為，明確此項要求，一方面，從PPP改革發展理念出發，防止PPP走偏變異，堅持“做真PPP”和“真做PPP”；另一方面，有利於防範地方財政風險，避免本級財政出現“自我循環”。

注重加強風險防控

值得關注的是，《通知》再次強化“10%紅線”的重要性。各地必須嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線。

統計顯示，目前全國2763個有PPP項目在庫的行政區中，2729個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值在10%紅線以下。其中，2034個行政區財承佔比低於7%預警線，1574個行政區低於5%；有34個行政區超10%。總體看，財政支出責任處於安全區間。

董煜認為，進一步加強財政承受能力管理，不僅有助於推進地區中長期財政規劃，也有助於全局性把握地區財政承受能力總體水平和跨期平滑情況。

PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會資本）權利義務的核心，《通知》延續既有政策口徑，並進一步要求地方財政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，合同及相關補充協議中嚴禁約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。同時，嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

深化PPP項目預算管理，有利於加強財政收支規範，切實強化政府履約保障。《通知》要求，PPP項目政府方應全面深化預算管理，將PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等財政支出責任，以及取得的資產權益和特許經營權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償等收入全面納入預算。

專家認為，做好項目合同的前置審核與監管，有助於保障PPP全生命週期規範實施。“《通知》強調加強對項目質量的抽查和複核，對此地方政府和社會資本都應高度重視，無論是在前期方案設計還是合同簽訂和履約環節都應當嚴格遵守政府債務管理規定，準確把握政策‘紅線’。”周蘭萍説。

保障項目陽光運行

“陽光運行”有利於對各方形成有效監督與約束，促進優化市場營商環境。在保障PPP陽光運行方面，《通知》則持續推動項目信息公開，強化財政承受能力動態監測和信息公開監督管理。

《通知》要求，地方財政部門應依託全國PPP綜合信息平台，加快推動PPP項目全生命週期信息公開，壓實項目各參與方信息公開責任，強化項目信息動態更新，真實、完整、準確、及時反映項目實施進展情況，保障社會公眾知情權。

“加強信息公開，有利於增強市場透明度、降低交易成本、提高資源配置效率，切實推動PPP項目行穩致遠。”董煜説。

對於各參與方關注的地方財政承受能力狀況，《通知》提出，省級財政部門應組織轄內市縣財政部門定期、據實做好入庫PPP項目的財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，動態反映PPP項目財政支出責任情況，增強監測預警，以客觀呈現地區財力，便利投融資決策。

“作為一項有力監管手段，財政部PPP項目庫在推行規範和信息公開方面起到了舉足輕重的作用。特別是對於入庫項目財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，以實現對於PPP項目財政支出責任情況的動態反映，能夠更好地發揮地方財政支出責任的監測預警作用，也能夠從側面反映地方政府的誠信履約能力，督促政府維護良好的營商環境。”周蘭萍説。