宋微：對非洲突然示好，華盛頓另有算計

本月13日至15日，美國拜登政府邀請49名非洲國家領導人赴華盛頓參加美非峯會。此次峯會是美國時隔八年再度重啓該機制，為此華盛頓一週前就拔高調門，不僅向媒體吹風表示，拜登將於本次峯會上宣佈美國支持非洲聯盟加入二十國集團（G20），而且在猛烈批評前任特朗普政府忽視非洲的同時，還強調將加大力度促進美非夥伴關係。然而，再高調的媒體宣傳只是美國外交安排的規定動作，無法掩飾美國從地緣政治角度審視非洲發展問題的實質。

首先，美國強烈要求非盟在政治上向自己靠攏。美國國家安全委員會非洲事務高級主管賈德·德弗蒙特日前在一份聲明中説：“早就應該讓非洲在國際組織和倡議中擁有永久席位了。我們需要在涉及全球經濟、民主和治理、氣候變化、健康和安全的國際對話中有更多非洲的聲音。”這看似在外交話語上極力凸顯美國對非洲參與全球治理的支持，實則不然。

G20目前匯聚了主要發達經濟體和新興市場經濟體，是2008年全球金融危機後目前最有效的全球經濟治理工具，而現在南非是其中唯一的非洲成員，非盟的加入當然是好事，也是早前中國和印尼等新興國家倡議支持的。但美國此時宣佈對非盟的支持，卻另有考量。在保護主義盛行的大背景下，美國外交中孤立主義和冷戰思維逐漸佔據上風。應對非洲問題也重現了冷戰期間“戰略競爭”的態勢，將中俄視為主要競爭對手，要求非洲國家站隊美國。

半個世紀以來的美非交往並沒有幫助非洲實質性地解決發展難題。在對一些國際問題上的看法上，非洲也與美國保持了距離。例如，近來圍繞俄烏衝突的表態上，有不少非洲國家拒絕跟隨西方孤立俄羅斯。基於此，美國不得不加強對非洲的政治影響，今年8月公佈的《美國對非戰略》首次強調了非洲投票權對美國的重要性。而支持非盟加入G20則是試圖讓非洲國家在國際安全、國際格局、大國競爭的層面上選邊站隊。

其次，非洲發展訴求仍難獲得美國重視。儘管這次峯會在議程設置上頗費心機，將會議主題聚焦在公共衞生、氣候變化等發展議題，並在長達34頁的峯會議程草案中避免提及“競爭對手”—— “中國”沒有出現，“俄羅斯”僅提到兩次。

這一方面體現出了美國不想加重非洲領導人對被視作“棋子”的反感。一名白宮高級官員稱，“我們的目標不是把談話集中在與其他國家的競爭或者對抗上，這不是促進美國利益以及美非共同目標的最佳方式”。但是此舉也引發了美國外交高層的激烈辯論。反對者認為，此舉固然展現了美方“不想疏遠非洲夥伴”的良好願望，但對於中國和俄羅斯在非洲的巨大影響力“選擇性忽視”，甚至避而不談，無異於將美國對非戰略置於“外交鋼絲”之上，一旦踩空，得不償失。

另一方面，儘管峯會議題聚焦於發展議程，但卻流於表面，美國無暇關照非洲各國的發展困境。從目前議程看，拜登尚未安排與任何一名非洲領導人舉行雙邊會晤。一名熟悉政府討論的美方人士透露，由於來訪非洲領導人數量太多，在流程上難以滿足所有人的會面要求，白宮擔心組織相關會晤反而會造成摩擦。而峯會上並非每位非洲領導人都有機會在小組中發言，這意味着他們與拜登唯一能真正接觸的時機只有高層晚餐和合影。連美國前大湖地區問題特使也嘆息，儘管不排除白宮在未來幾天臨時組織雙邊會面或是“附帶”的非正式談話，但這仍與拉美、亞洲地區領導人在雙邊峯會上的待遇形成鮮明對比。因此，無論峯會上是否能進行激烈的討論，顯然非洲各國差異化的發展訴求很難獲得華盛頓的青睞和直接支持，也因此遭到了一些非洲國家輿論的猛烈批評。例如近期一家南非智庫發表報告，抨擊歷任美國政府從未採取務實舉措幫助非洲應對發展挑戰。

再次，對於美非峯會的戰略競爭本質，非洲國家早已見怪不怪。耽於美國的政治壓力，以及拜登政府過去在亞太、拉美等地區“撒胡椒麪”，非洲國家普遍沒有對這次峯會持過高期待。但是，美國對非戰略將進一步加劇非洲的發展風險卻是不言而喻的。非洲苦“政治站隊”久矣。多年來，對於西方國家總是單方面將其拖入與中俄的“地緣政治鬥爭”，不是迫使非洲國家放棄所謂“有問題的”“危險”的中方基礎設施投資，就是炮製“債務陷阱”。這對於當前遭受新冠疫情消極影響的非洲更是雪上加霜。 

美國一方面強勢要求中國減免欠發達國家債務，然而自己並沒有加大對非洲的發展支持，導致非洲國家不得不去國際資本市場上舉債，導致了更加嚴重的債務負擔。對於一個發展訴求被美國政治化的非洲來説，如何掌握自己的命運是每個非洲國家領導人都面臨的挑戰。（作者是北京外國語大學國際關係學院教授）