劉衞東：“政治分贓制”對美國外交有何影響

美國一家主流媒體日前以“美國的外交政策業餘人士正在如何危害世界”為題刊文，指出美國政治中的分贓制任命制度，推動一批並不具備足夠專業能力的官員佔據關鍵崗位，導致美國外交決策在不少時候失去專業性和科學性，不僅危害美國自身利益，也對整個世界造成傷害。那麼，美國政治分贓制果真能帶來如此大的外交影響嗎？我們不妨從美國的政治結構和文官制度着手來追根溯源。

政治分贓制是很早就開始在美國流行的一種人事任命制度，主要表現是在選舉中獲勝的政黨和政治領袖，按照對於選舉貢獻的大小和與自身關係的親疏，來任命新政府中的一些高級公職人員，雙方進行某種利益交換，即你們幫我贏來選票，我給你們職位。這種制度的弊端顯而易見，不僅可能因為將黨派甚至某些個人私利置於國家利益之上而導致國家利益受損，還可能因為一些非專業人士佔據重要崗位，導致民眾對政府喪失信心以及官方實際決策中的謬誤。

1881年加菲爾德總統上任不久就被一位多次謀職失敗者刺殺，這一事件使得美國修改官員任命制度被提上議事日程，最終推動國會通過《彭德爾頓法》或“1883年文官制度法”，規定公務員職位必須通過正規的績效考核才能獲得，除非退休或因瀆職而被開除，否則可以長期任職。從此美國的公務員就成為一批職業官僚，不會隨着政黨輪替而走馬燈一般輪換。

不過，這還只是解決了中低層官員和普通公務員的不稱職問題，聯邦政府中的一些高層職位仍是通過任命制來填充的。美國大約有1000名左右的聯邦政府官員，包括內閣成員、聯邦獨立機構負責人、聯邦法官、駐外大使等，都需經過總統提名和國會參議院以簡單多數批准的方式得到任命。另外在總統身邊工作的幕僚，主要是白宮辦事機構中的各類助手，均由總統直接任命而無須參議院批准。若按官職衡量，他們中的不少人級別並不算高，職位也不那麼固定，但因能常伴總統左右而頗具政策影響力。

總的來看，成為美國官員主要有三種渠道：選舉制可以選出總統和國會參眾兩院議員，任命制可以產生高層行政官員和聯邦司法官員，績效考核制可以產生80%以上的中低層公務員。他們的任期各不相同，除了總統只能連任兩屆，其他官員沒有任期限制，但任命制產生的官員流動性較強，他們與總統的關係通常非常密切，基本都是與總統同進退。正是這些人的存在，引發外界對其外交乃至國家戰略決策專業性的質疑。

美國外交決策系統相當複雜，涉及國家安全問題的決策主要在白宮國家安全委員會內部完成，總統、副總統、國務卿、國防部長、中情局局長、美軍參聯會主席、總統國家安全事務助理等是固定成員，有時還會根據需要召集其他閣員參與其中。當然，國會也會想方設法對政府的外交決策施加影響，比如對外宣戰、國防撥款等都屬於國會的職權範圍。但一般來説，美國國會會尊重行政部門的外交主導權。有觀點認為美國近年來外交決策昏招迭出，決策的科學性備受質疑，主要是由分贓制導致的，這種認識有一定道理。高級官員是總統在某一部門的代理人，總統一般不會任命恃才自傲甚至不聽招呼的幕僚。比如不少人就認為，特朗普時期的國務卿蒂勒森就是因為與總統唱反調而被“屈辱地”炒了魷魚，接任的蓬佩奧則唯總統馬首是瞻、鮮有異議，如此一來美國國家利益自然就被放在次要位置了。

政治分贓制在最近幾屆美國政府中有愈演愈烈之勢，其中還摻雜了越來越多“政治正確”甚至意識形態等複雜因素，正如美媒文章中所説，這對美國外交和國家戰略決策的負面影響日益明顯。但同時也要看到，美國政府決策過程相對複雜，業餘主義也受到一定程度的機制性制衡。一是因為國會參議院可在其中發揮制衡作用，太不靠譜的提名對象會被否決，總統對此心知肚明，因此他的人選至少也要滿足一些基本條件才可能在黨派鬥爭中順利獲任。二是利益集團和公眾輿論也會涉足自己關心的人事任命，政府有時也不得不買賬。三是對總統來説幕僚必須是可靠助手，過於缺乏專業能力的親信可能嚴重損害其政績和聲望，因而總統在人選上也會保持謹慎，有時甚至為了決策的專業性而摒棄黨派之爭，比如奧巴馬時期留任小布什政府的國防部長蓋茨，特朗普也曾留任奧巴馬時期的助理國務卿董雲裳，皆因他們當時是比較合適的人選。

至於美國政府在世界上經常性的“胡作非為”甚至自我傷害，原因也頗覆雜。可能是國力懸殊使其對對手過於輕視，可能是內部機制協調不足導致決策依賴的信息有誤，可能是國內黨爭的效應外溢，還可能是總統本人治國理政的風格等所致。在美國外交系統中，雖然受聘者往往更具學界、情報、律所等背景而較少國際事務經驗是事實，但在連總統都可能是完全的門外漢甚至乾脆的政治素人的情況下，怎麼可能再去要求下屬必須絕對專業對口呢？政治分贓制是美國兩黨政治制度下的必然產物，實現兩黨大相徑庭的執政理念往往需要依靠不同的官僚，總統通常不願放棄親自任命下屬的權力。因此總體而言，美國外交決策上的那些昏招背後有着包括“業餘主義”在內的諸多複雜因素。（作者是中國社科院美國所研究員）