墨西哥瞄準私營企業，威脅數十年的經濟增長——《華爾街日報》

墨西哥蒙特雷——過去20年間，西班牙電力巨頭伊維爾德羅拉公司旗下這座位於墨西哥工業之都郊外的1100兆瓦發電廠，為包括啤酒巨頭喜力在內的數十家企業持續供電，歷經寒冬颶風與山火侵襲仍運轉如常。

但自今年一月起，這座燃氣電廠半數機組被墨西哥政府強制關停，當局指控私營能源企業如昔日西班牙征服者般掠奪墨西哥資源。斷電危機迫使蒙特雷數十家企業重新依賴效率低下且成本高昂的國有電力系統。

九月，全球投資公司KKR旗下燃料進口終端在武裝威脅下遭墨西哥能源監管機構關閉，此前數月已有兩家美資同類設施被勒令停運。去年政府強行接管了墨西哥近十年最大油田的運營權，從發現該油田的美國公司手中奪走控制權。當局還試圖撤銷由日本三菱商事控股的拉美最大風電場運營許可，這些案例凸顯政府政策正阻礙墨西哥向可再生能源轉型。

如此打壓私營企業的手法更似社會主義委內瑞拉的劇本——近幾十年來，墨西哥通過簽署40餘項自貿協定、依託製造業出口成為美國第二大貿易伙伴，已轉型為全球化程度最高的國家之一，併成功使數百萬國民擺脱貧困。

但2018年上任的墨西哥民粹主義領導人安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾正將國家轉向以國內市場、石油等自然資源和加強國家干預為核心的1970年代產業政策，從扶持國有能源巨頭到動用軍隊實施重大公共工程項目。

“這是一種閉關鎖國，“墨西哥蒙特雷科技大學經濟學家加芙列拉·西勒評價道。

這一轉變在墨西哥關鍵的能源領域尤為明顯，政府正大力推行阻止新私人投資、恢復前政府壟斷企業在油氣和電力領域主導地位的政策——實質上推翻了2013年向私營企業開放這兩個市場的憲法改革。

據美國政府、私營企業和經濟學家分析，這些舉措將使墨西哥損失數百億美元潛在投資，推高國內能源價格，限制石油和電力產量增長，並損害在墨運營的墨西哥企業及數百家跨國公司的競爭力，還可能加劇墨西哥求職者向美國移民的趨勢。

總統在未提供證據的情況下聲稱，往屆政府收受跨國公司賄賂允許其進入市場，導致國有石油巨頭墨西哥國家石油公司(Pemex)和國有電力企業聯邦電力委員會(CFE)遭受重創，使墨西哥能源安全陷入危機，消費者任由投機商擺佈。他還辯稱，墨西哥轉向開放經濟導致大量貧困人口被拋在後面。

墨西哥總統安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾在新聞發佈會上講話。圖片來源：何塞·門德斯/EPA/Shutterstock總統在新聞發佈會上表示：“他們曾計劃關閉所有墨西哥國家電力公司（CFE）的發電廠，將一切交給私營部門，以至於目前我國一半的電力由私營企業生產。”

CFE壟斷了居民用電市場並給予高額補貼。但過去十年間，由於企業選擇私營公司提供的更廉價電力，CFE失去了數百家工業客户。CFE通常不對大型企業客户提供電價補貼，其價格可能比私營發電企業高出30%至50%。據墨西哥可再生能源協會數據，部分私營企業生產的可再生能源價格僅為CFE電力的三分之一。

從多方面來看，蒙特雷郊外這座退役電廠象徵着墨西哥經濟的停滯，也折射出該國潛在的經濟前景。

政府數據顯示，在洛佩斯·奧夫拉多爾執政的頭三個完整年度（2019-2021年），墨西哥經濟年均萎縮1.14%。根據國際貨幣基金組織估算，當美國在2021年年中恢復疫情前的經濟產出水平時，墨西哥與委內瑞拉左翼專制政權等少數西半球國家仍未實現經濟復甦。

自上世紀90年代中期《北美自由貿易協定》(NAFTA)簽署後不久以來，墨西哥經濟首次持續落後於美國和加拿大。根據國際貨幣基金組織的估計，明年印尼將超過墨西哥成為全球第15大經濟體。

與此同時，自2000年代初以來，墨西哥向美國的移民首次加速。2021財年，美國在美墨邊境逮捕的墨西哥移民人數比前一年增加了一倍多，達到近655,600人。美國政府數據顯示，這一數字將在2022年上升。

根據墨西哥商業協會Concamin的數據，墨西哥企業的平均電價已經比美國高出約40%，這使得該國在製造業方面處於不利地位。但經濟學家表示，洛佩斯·奧夫拉多爾的政策將使情況變得更糟。

自洛佩斯·奧夫拉多爾上台以來，政府已經停止了私營企業新的油氣勘探拍賣、新的採礦特許權以及私營發電的新投資，包括太陽能和風電場，根據墨西哥能源監管機構的數據，這些發電方式的成本約為墨西哥聯邦電力公司平均成本的三分之一。

2020年12月28日，墨西哥電網的一次停電導致蒙特雷多達1,030萬用户斷電長達兩小時。照片：丹尼爾·貝塞里爾/路透社去年，政府通過了一項法律，強制國家電網優先使用墨西哥聯邦電力公司（CFE）生產的電力，儘管其電力比私營企業更昂貴且污染更嚴重。該法律追溯性地影響了伊維爾德羅拉等公司約220億美元的投資。能源監管機構還限制了從殼牌到英國石油等油氣公司，阻止它們開設新的加油站與國有石油巨頭墨西哥國家石油公司（Pemex）競爭，這些公司表示。

根據美國政府國家可再生能源實驗室最近的一項研究，強制電網優先使用CFE電力的法律可能使墨西哥的電力成本增加高達52%，即每年約55億美元，並使二氧化碳排放量每年增加7300萬噸，比當前排放量增加65%。自然資源保護委員會等環保組織表示，這將阻礙墨西哥實現《巴黎氣候協定》下的碳減排目標。墨西哥環境部拒絕置評。

2006年至2012年擔任墨西哥總統的費利佩·卡爾德龍去年10月在推特上發文：“墨西哥人需要的是更多的清潔能源……而不是CFE提供的污染更嚴重且更昂貴的能源。政府的改革試圖阻止私營企業的可再生能源，並迫使我們所有人支付老舊的化石燃料能源費用。”

由於針對新調度規則的200多起訴訟，去年一名法官下令政府暫時阻止其實施。政府正在對該命令提出上訴，並誓言不顧禁令開始實施這些變更。

墨西哥瓦哈卡州的一處風力發電場。圖片來源：帕特里夏·卡斯特利亞諾斯/法新社/蓋蒂圖片社墨西哥已暫停了新能源投資項目的招標。據風能行業協會稱，2015至2017年間舉行的三次此類招標非常成功，使該國可再生能源裝機容量翻倍，達到15吉瓦。在2017年的招標中，墨西哥創下了當時全球風電每兆瓦時最低價格紀錄，太陽能發電價格也接近創紀錄水平，這使得該國這兩種能源的發電成本遠低於化石燃料發電，成為全球最便宜的能源之一。

由於沒有對風電場或太陽能電站的進一步私人投資，該國的可再生能源裝機容量將停滯不前。墨西哥國有電力公司目前正在建設五座天然氣發電廠，並計劃直到2027年才投運首個太陽能電站。該公司沒有建設風電場的計劃。

“如果墨西哥不能建立一個促進可再生能源的法律框架，那麼通用汽車就不會放棄其零碳計劃。遺憾的是，我們將不會考慮將墨西哥作為投資選擇，“通用汽車墨西哥公司總裁弗朗西斯科·加爾薩最近在一次金融高管會議上表示。

墨西哥瓜納華託州西勞的一家通用汽車工廠。圖片來源：毛裏西奧·帕洛斯/彭博新聞根據央行數據，洛佩斯·奧夫拉多爾執政前三年的外國直接投資年均314億美元，而其前任六年任期內的年均投資為357億美元。與此同時，自《北美自由貿易協定》生效以來，墨西哥首次連續兩年出現公開交易股票和債券的投資淨流出。

經濟學家表示，政府的政策正使該國錯失一個歷史性機遇——吸引更多試圖將供應鏈從中國轉移出去且面臨國內勞動力日益緊張的美國企業。

“墨西哥政府需要深刻反思為何投資如此疲軟，“高盛拉丁美洲首席經濟學家阿爾貝託·拉莫斯表示，“這不僅僅是疫情的原因。我認為是商業環境整體惡化，這很遺憾，因為墨西哥本可以抓住許多重大機遇。”

KKR集團表示計劃起訴墨西哥政府，就其燃料終端被接管一事索賠6.67億美元。總部位於休斯頓的塔洛斯能源公司稱，將就政府奪取其薩馬油田運營控制權的決定提起國際仲裁，該油田與墨西哥國家石油公司控制的相鄰油田共享石油資源。

墨西哥政府表示，正與美國塔洛斯公司、KKR集團及其他企業進行談判以解決問題。

這三座被關閉的燃料終端均向私營石油公司供應汽油，這些私企正與國有石油公司Pemex競爭汽油銷售業務——這是2013年墨西哥能源改革終結Pemex壟斷局面的組成部分。

墨西哥國有石油公司Pemex運營的加油站。圖片來源：Alejandro Cegarra/Bloomberg News墨西哥監管機構以運營商無法證明其儲存的燃料未被盜為由關閉了這些終端，儘管這些燃料是從美國而非墨西哥進口（燃料盜竊在墨西哥是普遍問題，主要影響Pemex）。墨西哥商業協會Coparmex稱，監管機構未允許終端運營商提交證明其運輸合法性的文件。

該協會在書面聲明中表示：“關閉終端和暫停燃料進口許可證…通過設置人為非法貿易壁壘，選擇性地讓Pemex獲得不公平利益。”

墨西哥能源監管機構和能源部拒絕置評。

1938年，墨西哥成為首個驅逐私營企業、建立國有石油壟斷體系的非共產主義主要產油國，隨後在1960年實現了電力工業國有化。這些事件被作為國家驕傲寫入數代學生的教科書。

當墨西哥在80年代末90年代初開放封閉的經濟體系時，能源行業仍根據憲法保留在國家手中。

儘管如此，該國領導人意識到政府沒有足夠資金迅速擴大電網以成為製造業強國。因此他們開始在不修改憲法的情況下開放能源領域，直到2013年進行全面改革——這一不均衡的進程為當前的爭端埋下了伏筆。

多年來，墨西哥國家電力公司（CFE）日益依賴私營發電商建設電廠，再將電力出售給這家國有壟斷企業。墨西哥還開始允許大型私營企業為自身用電生產電力——即所謂的自供應協議。

然而這類協議很快從鋼鐵廠等自產自用的大型企業，擴展到通過合資形式從專業第三方購電的公司（只要滿足自供應的技術定義即可）。這導致國家電力公司流失了更多客户，轉向伊維爾德羅拉等低成本電力生產商。

洛佩斯·奧夫拉多爾政府表示，目前有234家發電廠與約7.7萬客户（從銀行到軟飲公司）簽訂了自供應協議。政府稱其中近半數是"模擬"自供應——客户僅需支付1美元即可加入合資企業。企業則指出，歷屆政府均認可這種安排，因為多數公司自主發電並不現實。

2005年，民族主義參議員曼努埃爾·巴特萊特就此提起訴訟，指控私營企業規避法律。法院駁回了巴特萊特的訴求，此後數年他與洛佩斯·奧夫拉多爾在此議題上結成同盟。2013年墨西哥修改憲法允許能源領域私人投資，但國家電力公司仍壟斷居民用電市場及全部輸配電業務。

洛佩斯·奧夫拉多爾在2018年大選中勝出，部分得益於CFE和Pemex工會工人的支持，他隨後任命巴特利特為CFE負責人。

儘管憲法進行了修改，法院也做出了對他不利的裁決，巴特利特仍堅持認為自供電協議是非法的。相關公司則表示，這些協議當時都得到了監管機構和法院的批准。

爭議的核心是Iberdrola在蒙特雷郊外的一座1100兆瓦發電廠，其中550兆瓦電力出售給CFE，另外550兆瓦根據自供電協議出售給私營公司。

西班牙Iberdrola公司在墨西哥工業之都蒙特雷郊外擁有的1100兆瓦發電廠。自1月份以來，這座燃氣發電廠的一半產能被墨西哥政府強制關閉。圖片來源：Iberdrola SA今年早些時候，能源監管機構稱該電廠的售電許可已到期，並強制其關閉。近日，儘管法院裁決要求監管機構允許該電廠全面重啓，墨西哥能源監管機構仍以涉嫌非法運營為由對Iberdrola處以近5億美元罰款。該公司已申請禁令，拒絕置評。

2020年，Iberdrola首席執行官伊格納西奧·桑切斯·加蘭表示公司將暫停在墨西哥的進一步投資。“如果他們説不想要外國投資，那我們就不投資，“他在季度財報電話會議上告訴分析師。

寫信給 David Luhnow，郵箱：[email protected] 以及 Santiago Pérez，郵箱：[email protected]

更正與補充説明

美國在2021年年中恢復了疫情前的經濟產出水平。本文早期版本錯誤地寫成了2020年年中。（已於6月14日更正）

刊登於2022年6月13日印刷版，標題為《墨西哥瞄準能源企業》。