為何美國基礎設施成本如此高昂——我們該如何應對？ - 《華爾街日報》

耶魯法學院教授扎卡里·利斯科指出，公眾意見可能推高了美國交通建設成本。上圖是去年夏天亞特蘭大地區的高速公路施工現場。圖片來源：以利亞·努維拉吉/彭博新聞美國的高速公路坑窪不平，港口超負荷運轉，許多橋樑年久失修。根據美國土木工程師協會最新發布的評估報告，約43%的公共道路狀況不佳或一般，該協會給美國整體基礎設施打出了C-的評分。

這一切使得準時制運輸和供應鏈管理變得困難重重，兩者仍在承受疫情相關的瓶頸影響。

援助即將到來。去年11月，拜登總統簽署了一項約1萬億美元的基礎設施法案，其中包括聯邦政府對道路、橋樑、港口等項目的支出。

然而一些專家對其效果持懷疑態度。美國在升級基礎設施時，往往比其他國家的同類項目花費多得多，結果卻令人失望。

該如何解決？我們邀請了三位專家討論該問題：耶魯法學院教授扎卡里·利斯科、麥肯錫資本項目與基礎設施業務負責人香農·佩洛昆，以及布魯金斯學會高級研究員阿迪·託默。以下是經過編輯的郵件討論摘錄。

複雜的過程

**華爾街日報：**美國基礎設施的高昂成本被歸咎於多種因素，包括環境法規、工會規則以及需要多級政府批准項目。您認為最主要的原因是什麼？

**里斯科教授：**關於這個問題，我們還有很多需要學習的地方！但我和喬治華盛頓大學副教授利亞·布魯克斯的研究表明，“公民聲音”的增加，即法規、司法原則和文化的變化，允許公民直接影響政府決策，可能在增加交通建設成本方面發揮了重要作用。具體來説，我們的研究顯示，以實際美元計算，20世紀60年代至80年代間，修建一英里州際公路的成本增加了兩倍，因此現在在美國修建公路的成本遠高於其他國家。

扎卡里·里斯科插圖：華爾街日報這些成本增加與兩個因素相關：收入較高的地區（可能有更活躍的公民）和更多的土地使用法案例。這些地區的成本增加最為顯著。我們認為，更積極的參與——尤其是較富裕公民有能力在解決他們的擔憂之前阻止項目，通常通過代價高昂的變更——在推高成本方面發揮了重要作用。例如，隨着時間的推移，我們看到高速公路變得更加曲折，彷彿公路規劃者在避開某些地點。

公民參與度提高無疑帶來了諸多好處，比如減少了社區影響，但可能也增加了成本。

阿迪·託默指出，像紐約第二大道地鐵這樣的大型交通項目常被作為美國建設問題的典型案例——但他補充説，規模較小的項目能大幅降低費用。圖片來源：約翰·塔加特/彭博新聞社**託默先生：**紐約第二大道地鐵這類耗資巨大的交通項目，總被用來指摘美國建設體系的弊端。但我在伊諾交通中心的同事們發現，規模較小、無需隧道工程和豪華車站的交通項目能顯著控制成本。其他研究者對比歐美電廠建設成本後，發現差異並不懸殊。

**佩洛金女士：**美國基建項目需經歷複雜的、以交接為導向的多環節流程。通常始於項目業主確定方案並做出高層級成本需求預估，隨後輾轉通過環境審查和社區參與，最終由複雜的私營聯合體交付。這導致決策孤立且遲緩——每個實體只關注自身利益和項目特定階段，對按時實現基建預期效益的責任界定模糊。

香農·佩洛昆插圖：華爾街日報此外，建築行業在生產力提升方面持續滯後；缺乏能夠應用於整個價值鏈以提高透明度、減少浪費和消除等待時間的數字工具；規劃者和交付團隊並未被鼓勵進行更緊密的合作。這樣做可以及早識別風險並解決問題，而不是將問題掩蓋起來，直到它們變得無法忽視。實現這一目標的一個重要要求是：組建一個跨職能、多利益相關方的團隊，在項目生命週期內建立並保持信任和專注。

里斯科教授： 在整個過程中，從項目規劃、項目招標、最終投標到最終項目成本，更好的數據透明度將極為有益——能夠清楚地瞭解資金的實際流向。這將揭示成本，使研究人員、記者、關心此事的公民和聯邦政府能夠幫助控制成本。

佩洛昆女士： 我們期望公共部門交付的複雜性和規模——尤其是在《兩黨基礎設施法》下——是非同尋常的。但在利用創新新能力方面，如高級分析技術和將預測性維護深入到相關機構運營的核心，在專業發展、培訓和投資方面缺乏支持。

必須進一步鼓勵公共部門進行創新和實驗，而不是像當前體系那樣不惜一切代價降低風險，且需要大量先例才能以不同方式行事。

變革之難

**華爾街日報：**這些問題中有多少是美國獨有的？

**湯姆先生：**關注基礎設施成本問題的人士都認為，美國的審批流程確實存在問題。奧巴馬政府、特朗普政府以及現在的拜登政府都試圖通過行政手段解決這個問題，特別是簡化審查流程。但核心環境法規《國家環境政策法》的結構性改革需要國會採取行動。完全由州和/或地方資金資助的小型項目則需遵守州和地方法律。

阿迪·湯姆插圖：華爾街日報國際背景確實難以比較。不僅法律環境差異顯著，社會政策規則也往往不同。例如，一個國家如何管理社會福利（如醫療）及其對勞動力定價的影響？建築相關企業需要承擔多少保險？

**佩洛金女士：**一個關鍵區別在於美國偏好的時間和材料合同體系，與指導歐洲基礎設施項目的服務級別協議不同。鑑於早期項目成本估算的有效性有限，我們採用的體系幾乎默認允許通過變更單來指導項目開發、交付以及資產績效，而非聚焦於我們希望基礎設施達成的成果。

如果你考慮那些基礎的高速公路建設和橋樑維修工作，在大多數交通部門中，很大一部分工作都外包給了工程和建築公司。他們沒有動力去思考設計標準化、模板化、設計價值優化等問題。而且由於工程工作被外包，交通部門內部缺乏足夠的專業知識或能力來推動這種新的工作方式，也無法促進其交付夥伴逐年改進。

個人與團隊動態

**華爾街日報：**國外有哪些降低或控制基礎設施成本的做法是美國應該效仿的？

**佩洛金女士：**我認為，如果這只是一個簡單的管理實踐或標準，那麼它應該在全球範圍內廣泛傳播並易於採用。

美國有兩個根本性的動態因素增加了成本，並激勵個人保護而非團隊成就：

1) 單一領導者不對項目交付負責（這在大型項目中尤為突出）。項目的持續時間往往超過政治任命或選舉週期，因此幾乎不可能確保項目目標在政治上具有持久性，也無法確保對指導項目交付的運營環境有信心。

2) 我們有更多阻礙而非支持項目發展的方式。無論是聯邦層面的《國家環境政策法》還是州層面的《加州環境質量法》，阻止或暫停一個項目比要求人們不僅在項目開始時支持，而且持續支持要容易得多。

**湯姆先生：**對香農的所有觀點表示“極度贊同”。

**里斯科教授：**我認為沒有簡單的解決辦法。美國當前部分問題源於我們的法律文化，而這並非易事改變。公眾希望在多個階段表達意見——法院也認可這一點。但我們確實應該討論這種狀況是否應當改變。

成功與失敗案例

**華爾街日報：**請描述近期美國基建項目的成功與失敗案例。

**湯姆先生：**美國有大量優秀基建案例。我剛瞭解到密爾沃基污水處理局的卓越項目——既清理河牀淤泥，又利用填充物打造高價值海岸線，一舉實現了地產增值、抗災能力和公平性三重目標。

我認為全美城市都應建設自行車道網絡。其成本較低，可與更安全的街道設計結合，且已被證實能促進小商業和地產發展。看看華盛頓特區和俄勒岡州波特蘭市的成功案例就知道。

遺憾的是，失敗案例同樣比比皆是。休斯頓凱蒂高速公路耗資28億美元的擴建工程，將車道從8條增至23條，表面是為緩解擁堵。但擴建甫一完成，擁堵便捲土重來。

香農·佩洛奎恩表示，堪薩斯城有軌電車是為服務不足城市提供公共交通的一種經濟高效方式的典範。圖片來源：查理·裏德爾/美聯社