央行能否保持其獨立性？- 華爾街日報

隨着全球央行官員本週齊聚懷俄明州大提頓山參加美聯儲年度山地度假會議，飆升的物價正對他們自上世紀90年代設定低通脹目標以來的能力構成最大考驗。

過去一年對美聯儲和許多其他央行來説可謂顏面掃地，這些技術官僚專家團隊的最新表現可能令公眾信心喪失。政策制定者最初將2021年經濟從疫情封鎖中重新開放後的價格飆升淡化為暫時現象，如今卻急轉直下，正以數十年來最快的速度加息以抑制通脹。

美國7月通脹加速至40年高點，消費者價格指數同比上漲8.5%。俄羅斯入侵烏克蘭引發的食品、能源和大宗商品價格上漲進一步加劇了全球通脹。儘管近期價格略有回落，但今夏同比漲幅仍達：英國10.1%、西班牙10%、德國8.5%、加拿大8.1%、法國6.5%、澳大利亞6.1%。

高通脹令人聯想到20世紀70年代，但當前與當時最大的區別之一在於當今央行如何理解其作為抵禦高通脹主要防線的作用。70年代的經濟政策往往搖擺不定，美國及海外的政策制定者都不確定自己是否有能力或政治授權來減緩物價上漲。

過去30年間，更多政府允許央行在制定政策時相對財政部享有更大自主權，這種制度特徵常被稱為央行"獨立性"。美聯儲等眾多央行採用了2%左右的正式通脹目標，使公眾更易評判其成敗。

在美國，國會往往更傾向於一個獨立的美聯儲，部分原因是認為貨幣政策採取非政治化的方式能帶來更好的經濟結果。提高利率和放緩經濟的決策在政治上頗為棘手，立法者有時更願意讓他人來承擔這一重任（以及隨之而來的指責）。

上世紀兩次最嚴重的經濟危機——1930年代的大蕭條和1970年代的大通脹——都導致了美聯儲運作程序的重大變革。國會民主黨人在1977年和1978年通過立法，確立了美聯儲當前維持低通脹和最大化就業的雙重使命。

如今，澳大利亞、英國、加拿大、美國等主要經濟體的央行因未能控制通脹而備受抨擊，其獨立性或使命可能面臨限制。

澳大利亞政府上月宣佈對該國央行進行自1990年代以來的首次全面審查。澳大利亞儲備銀行去年秋季放棄了一項旨在將部分政府債務收益率維持在極低水平的政策。該政策是基於通脹將在數年內保持低位的假設而實施的。“從預測角度來看，這很尷尬。我們本應做出更準確的預測，但我們沒有做到，“行長菲利普·洛威在五月表示。

在英國，有望成為下任首相的外交大臣利茲·特拉斯表示，她將尋求對英國央行2%通脹目標的任務進行未具體説明的調整。加拿大保守黨領袖競選中的民粹主義領跑者皮埃爾·波利耶夫則誓言要解僱該國央行行長蒂夫·麥克勒姆。

在美國，共和黨立法者對美聯儲及其地區銀行偏離核心使命、涉足氣候和種族平等議題表示擔憂。賓夕法尼亞州共和黨參議員帕特·圖米表示，他正考慮推動立法並與民主黨人商討改革方案，擬強制地區聯儲銀行遵守《信息自由法》，甚至可能整合或徹底取消地區聯儲體系。“美聯儲在貨幣政策上嚴重失職，這更凸顯了必須收縮其職責範圍，迴歸核心使命的重要性，“圖米説道。

1982年，美聯儲主席保羅·沃爾克在華盛頓特區參加會議。圖片來源：貝特曼檔案館/蓋蒂圖片社對美聯儲而言，其獨立性目前看似未受實質威脅，但若通脹持續高企或抑制通脹導致經濟陣痛，這種壓力可能加劇。一旦國會開始啓動修訂美聯儲章程的程序，改革走向將難以預料。

1980年代初期，當美聯儲以勞動力市場慘重代價遏制通脹時，國會民主黨人曾猛烈抨擊時任主席保羅·沃爾克。1982年11月失業率飆升至10.8%。根據多年後公佈的會議記錄，沃爾克在當年10月聯儲內部會議上甚至私下向同僚表達憂慮：公眾和政治機構能否容忍繼續加息。“若決策失誤，明年國會必將出台立法干預，“他表示，“甚至可能無論如何都會出手。”

已有部分立法者準備將任何經濟衰退歸咎於美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾，他們辯稱加息對當前高通脹的根源無效。“還有什麼比高通脹和低失業率更糟糕？“馬薩諸塞州民主黨參議員伊麗莎白·沃倫在6月的聽證會上質問鮑威爾，“那就是高通脹與經濟衰退並存，數百萬人失業。”

“我希望您能重新考慮，“她補充道，“在把經濟推下懸崖之前。“她的言論凸顯出政策抉擇——容忍更高通脹或更弱增長與更高失業率——可能讓民選官員和公眾倍感痛苦，這將加劇對央行官員的政治敵意。

2022年6月22日，參議院銀行委員會聽證會上，伊麗莎白·沃倫參議員（左）質詢美聯儲主席傑羅姆·鮑威爾（右）。圖片來源：左起：Michael Brochstein/Sipa/美聯社；Tom Williams/美聯社"過去十年他們無法推高通脹率，如今又無法在不重創經濟的情況下及時遏制通脹，“印度央行前行長拉古拉姆·拉詹表示。儘管他認為將所有責任歸咎於央行官員有失公允，但他承認在外界看來，“他們顯得有點束手無策。”

央行面臨的另一個潛在政治難題是：由於向銀行存款（即準備金）支付的利息超過其近年為穩定債市和刺激增長實施債券購買計劃所積累證券的收益，它們可能開始出現虧損。

如果美聯儲持續虧損，它不必卑躬屈膝地求助於國會。相反，它會在資產負債表上創建一個名為"遞延資產"的新條目來重新標記這種虧損。但這可能使美聯儲面臨另一種批評來源，加劇其可能面臨的日益敵對的政治環境。

“這其中的政治因素可能會變得很醜陋。你不僅沒有達到目標，還在虧錢，“倫敦經濟學院的經濟學家裏卡多·雷斯説。

高通脹"是一個重大的制度性失敗，“胡佛研究所高級研究員約翰·科克倫在5月對現任和前任美聯儲官員組成的小組發言時説。“也許這不是任何人的錯，但當你的目標是2%而實際是8%時——如果這是一支軍隊，你會有一份行動後報告。會有軍事法庭。你要弄清楚出了什麼問題。”

那麼，到底出了什麼問題？任何事後分析都必須從疫情本身的異常性質開始，在全球範圍內——並不總是同時——隨着新一波病毒的傳播，政府和社會大幅削減了經濟活動。在2020年最嚴厲的封鎖期間，政府迅速擴大了工資替代計劃，以防止嚴重的困境。供應鏈陷入混亂。

“簡單理解所發生事情的方式是，疫情就像一場戰爭，你有戰爭融資——大量的支出，不僅在美國，而且在世界各地，“聖路易斯聯邦儲備銀行行長詹姆斯·布拉德説。財政和貨幣政策制定者決定"如果我們要犯錯，我們寧願錯在做得太多，“他説。

政策制定者希望避免重蹈2008年金融危機後數年間他們認為的覆轍——當時在經濟增長乏力的情況下仍堅持推行緊縮政策。事後看來，這導致他們在應對疫情衝擊時又犯了四個新錯誤。

首先，美聯儲在2021年誤判了勞動力市場狀況，認為其比實際情況更疲軟，因為官員們沒有意識到疫情期間勞動力市場發生了多大變化。失業率最終回到了2020年3月新冠疫情衝擊美國經濟前的低水平，但存在一個關鍵差異：勞動力減少了約250萬人。這導致普遍性勞動力短缺和薪資上漲，給通脹帶來上行壓力。

其次，央行官員的預測模型基於過去20年的通脹經驗，當時經濟增長的主要風險來自消費者和企業對商品及服務的需求疲軟。他們未能預見到，隨着國家從疫情中復甦，需求反彈的力度將遠超經濟供給商品和服務的能力。芯片、機動車和自行車等商品出現短缺，推高了價格。

在美國，前兩個錯誤共同導致了第三個錯誤：美聯儲未能在2021年3月拜登總統1.9萬億美元刺激計劃通過後立即調整政策。該刺激計劃規模遠超預期，大幅提振了消費者需求。

“我認為他們沒有任何理由不溝通風險，也不準備收緊政策，“曾擔任英國央行政策制定者、現任彼得森國際經濟研究所所長的亞當·波森表示，“他們就是判斷失誤了。”

最終，疫情爆發之際，正值美國和歐洲央行官員完成對自2008年危機以來應對經濟頑疾的政策框架評估。他們希望避免陷入增長遲滯與低通脹的泥潭，這種困境會削弱其在經濟下行時刺激經濟的能力。此前二十年裏，他們目睹了日本即使將利率降至零或負值仍難以掙脱這一陷阱的掙扎。

2020年傑克遜霍爾年會上，鮑威爾公佈了全面改革的政策框架。美聯儲將不再僅以2%通脹率為目標，而是允許其暫時適度超調，以實現長期平均2%的水平。“過去十年我們始終無法將通脹推升至2%，“美聯儲理事克里斯托弗·沃勒表示，“這聽起來很荒謬。我常開玩笑説’該去阿根廷取經，他們深諳此道’。”

拉詹教授指出，美聯儲官員對近期通脹飆升反應滯後的部分原因在於"他們需要確認"低增長與低通脹問題已徹底解決。“設想若立即加息會引發的軒然大波，“他補充道，“人們必定質問’為何要扼殺健康的經濟？'”

去年11月，鮑威爾及其同僚開始承認美聯儲低估了疫情對勞動力市場及商品服務供給的雙重製約。他們反思稱，若早於去年3月啓動加息本更為明智。“我們當時幾乎押注通脹只是暫時現象會自行消退，“沃勒上月坦言，“但更應追問’若通脹持續高企該如何應對？我們為此做了哪些預案？'”

當前，央行面臨的一大風險在於通脹可能居高不下且持續過久，導致消費者和企業形成長期預期，使這種預期自我應驗。這將迫使央行不得不以更高利率為代價來抑制通脹。

另一重隱憂是，俄羅斯的軍事行動與西方的金融反制對經濟的破壞性可能超過疫情。持久戰或將持續推高能源、大宗商品及進口產品價格。

哈佛大學經濟學家肯尼斯·羅格夫指出：“過去30年間，‘央行始終順風而行’。全球化浪潮、中國帶來的生產率提升、人口結構優勢，以及當時推崇高增長的政治思潮——這些都助力央行維持了低通脹。”

2003年在傑克遜霍爾會議的演講中，羅格夫曾強調這些力量如何幫助多國央行實現低失業率與2%穩定通脹的"神聖巧合”。但他同時警示逆轉可能，以"戲劇化的假設"舉例恐怖襲擊導致全球航運癱瘓——這一預言竟與疫情引發的貿易中斷驚人相似。

若"神聖巧合"不復存在，美聯儲等央行將面臨抉擇：是否將抑制通脹作為首要目標，即便這意味着承受失業率上升甚至經濟衰退的政治代價。

對大多數央行而言，即便今年隨着能源和大宗商品價格降温，通脹有所放緩，仍可能遠高於其約2%的目標水平。這將迫使它們決定是否要為了達成目標而儘可能提高利率，從而考驗央行的制度自主性。

美聯儲以外的經濟學家對央行應如何行動意見不一。一些人擔心美聯儲未能意識到，要將通脹率拉回2%，利率和失業率必須上升到多高水平，並表示美聯儲最好在經濟放緩導致加息在政治上更加困難之前繼續積極加息。另一些人則擔心，為了遏制主要超出央行控制範圍的全球形勢引發的物價飆升，美聯儲將造成過多的附帶損害。

位於倫敦的英國央行。有望成為下任英國首相的利茲·特拉斯表示，她將尋求修改央行2%的通脹目標。圖片來源：Tom Nicholson/REUTERS1987年艾倫·格林斯潘就任美聯儲主席時，通脹率接近4%，又過了十年才降至2%。“格林斯潘從容不迫，“羅格夫説。如果通脹率降至3.5%或4%，而經濟處於温和衰退中，“那就是時候説，‘我們的目標是2%，但由於我們面臨持續更久的供應衝擊，我們將花更長時間。’”

布拉德先生表示，如果央行在獲得維持物價穩定的目標後未能達成任務，那麼它們的獨立性將不復存在。“如果他們做不到，“他説，“我認為未來處理這一政策問題的方式將會發生變化——而且不是向好的方向轉變。”

致信 尼克·蒂米拉奧斯，郵箱：[email protected]

刊登於2022年8月27日印刷版，標題為《央行能否保持自主權？央行時代的終結？》。