學生債務計劃在國會財政權限中挖出更大窟窿——《華爾街日報》

2019年，當國會拒絕為美墨邊境牆撥款時，時任總統唐納德·特朗普宣佈進入國家緊急狀態，並聲稱將挪用其他用途資金建牆。民主黨人指責他踐踏了憲法規定的權力分立原則。眾議院議長南希·佩洛西（加州民主黨人）宣稱此舉"明顯…侵犯了國會專屬的財政權"。部分共和黨人警告稱，未來民主黨總統可能效仿此策略為自身優先事項籌資。

他們所言不虛。上週拜登總統宣佈，根據2003年法案，新冠疫情這一國家緊急狀態授權他免除2700萬人的學生貸款債務。

兩者情況並非完全對等。國會曾明確否決特朗普的請求，聯邦政府因此停擺五週；而拜登實際上從未提出申請。但兩黨政策中心預算專家比爾·霍格蘭指出，拜登案涉及金額遠超前者——特朗普要求70億美元建牆，而獨立估算顯示拜登的債務減免計劃十年內將耗資5000億美元，若計入相關條款成本可能翻倍。霍格蘭援引2001年最高法院判例稱：“國會不會把大象藏在老鼠洞裏，這分明是頭巨象，豈能靠行政令推行。”

白宮表示，根據減免計劃，未來學生貸款相關現金將在10年內減少約2400億美元。圖片來源：Shawn Thew/EPA/Shutterstock美國憲法制定者賦予國會撥款權以制衡行政權力。但隨着聯邦政府在經濟中的作用擴大——尤其是通過社會保障、醫療保險、醫療補助和學生貸款等永久性項目，立法者逐漸將資金使用裁量權讓渡給總統及其任命官員。

儘管歷屆總統長期在國家安全領域試探權力邊界，如今他們在國內政策上也日益如此。奧巴馬任內的財政部曾為《平價醫療法案》向保險公司支付補貼，共和黨人稱該款項未經國會批准。除修建邊境牆外，特朗普還試圖通過行政權力暫停工資税。

這些爭議最終都訴諸法庭。共和黨人就奧巴馬醫改補貼提起訴訟，民主黨人則就邊境牆問題起訴特朗普。兩黨均指控總統違反權力分立原則。在白宮易主前，兩起案件均未得到徹底解決。

儘管深諳參議院傳統，拜登在財政事務上主張行政裁量權的做法可謂走得更遠，例如4月決定擴大奧巴馬醫改對家庭的補貼。根據原法律，若僱主提供的健康保險費用超過特定閾值，員工有權獲得補貼，但僅限本人不包括家屬。批評者稱之為"家庭漏洞"，而奧巴馬政府的財政部認定法律如此規定是為控制成本並予以遵守。拜登推翻了這一解釋，採用新方案將保險覆蓋範圍擴大至額外20萬人。

唐納德·特朗普總統在2019年表示，他將挪用其他用途的資金來修建邊境牆。圖片來源：Saul Loeb/法新社/蓋蒂圖片社2020年的《關懷法案》授權特朗普暫時暫停學生貸款還款；他援引多項法律延長了暫停期限。然而，2021年初，他的教育部得出結論，他無權大規模取消債務。拜登最初也持這些疑慮。但到了上週，這些疑慮已煙消雲散。拜登的教育部與前屆政府意見相左，聲稱2003年一項最初針對軍借款人的法律允許大規模取消債務。儘管可能面臨法律挑戰，但尚不清楚原告是否能確立“訴訟資格”，這是訴訟繼續的必要步驟。

一位拜登政府官員在接受採訪時表示，政府通常會調整聯邦福利政策，這會產生預算影響，他舉例稱特朗普執政期間對藥品回扣政策的修改預計將在10年內讓聯邦醫療保險和醫療補助計劃損失近2000億美元。“如果這有問題，那是國會的責任：他們將運行這些項目的權力委託給了行政部門，”該官員説。

如果拜登的債務取消計劃能通過憲法審查，它可能成為和平時期歷史上最昂貴的行政行動之一，甚至是最昂貴的。具體有多昂貴尚不明確：與立法不同，行政命令不需要由無黨派的國會預算辦公室和税收聯合委員會進行成本估算。它們也不必遵守國會的規定，即新的支出必須通過增加税收或減少其他支出來支付。儘管這些規定經常被擱置，但它們確實讓立法者對他們增加的國債負責。

白宮已承諾將在未來幾周內提供詳細估算，表示學生貸款的現金將在10年內減少約2400億美元。目前尚未對其他條款進行定價，例如將選擇收入驅動還款計劃（IDR）的借款人每月還款額減半（該計劃將還款額限制為收入的一部分），並加快許多貸款的註銷速度。負責任聯邦預算委員會估計，債務免除的成本為3600億美元，而IDR在10年內的成本為1200億美元。

這可能是一個低估。一些未來的借款人會理性地借更多錢並減少還款，以期待下一次債務免除。國會預算辦公室發現，選擇IDR的借款人也傾向於借更多錢並減少還款——他們的貸款每美元損失17美分，而常規貸款每美元賺取13美分。通過使IDR更加慷慨（正如之前的總統所做的那樣），拜登先生可能會放大未來的損失。賓夕法尼亞大學沃頓預算模型估計，這種行為變化可能會使整個方案在10年內的總成本超過1萬億美元。

其影響不僅限於學生債務。如果國家緊急狀態授權特朗普先生修建邊境牆，拜登先生免除學生債務，那麼未來總統以緊急狀態為由花錢或免除債務的約束何在？聯邦機構擔保的約3萬億美元的小企業和房主貸款又該如何處理？幾十年來，總統一直在侵蝕國會的財政權力；拜登先生可能將這一趨勢推向了一個新的高度。

致 Greg Ip，郵箱：[email protected]

刊登於2022年9月1日印刷版，標題為《債務減免計劃進一步削弱國會話語權》。