俄羅斯制裁以阻止普京在烏克蘭的戰爭成為了一場價值3000億美元的干擾 - 彭博社

一個致力於“祖國保衞者節”的廣告牌在莫斯科街頭上寫着“為了勝利！為了我們！為了真理！”

攝影師：Yuri Kadobnov/AFP/Getty Images

國家安全顧問傑克·沙利文的西翼辦公室在2022年2月26日早上擠滿了熬夜的工作人員。他們穿着牛仔褲和襯衫，手裏拿着咖啡或冷披薩，等待着總統喬·拜登通過安全線加入。俄羅斯在兩天前入侵了烏克蘭。當天最緊迫的問題是：如何阻止一場戰爭。

美國已經警告稱入侵即將發生。沙利文的團隊有一個計劃，他們一直保密，擔心會被俄羅斯情報發現。這個計劃涉及凍結俄羅斯在海外持有的大約3000億美元的中央銀行資產。作者們認為，這將產生足夠的震撼和威懾，足以迫使弗拉基米爾·普京總統停止戰爭，或者至少嚴重阻礙他打仗的能力。

傑克·沙利文在華盛頓特區的白宮新聞發佈會上，攝於2022年2月11日。攝影師：Anna Moneymaker/Getty Images當時這一措施被視為經濟上的核武器，於當天下午5點在華盛頓宣佈。隨後的幾天，隨着俄羅斯貨幣暴跌，物價飆升，人們排隊在銀行取出他們能取出的現金，一些拜登的助手短暫擔心他們走得太遠了。他們不想完全摧毀俄羅斯經濟，擔心損害會蔓延到歐洲及其他地區。

經過一年的反思，很明顯，美國和盟友對俄羅斯施加的經濟懲罰並沒有過度。制裁造成了損害，但並沒有促使普京停止戰爭 — 這引發了更廣泛的問題，關於這種已經變得越來越重要的美國外交政策工具。

“如果制裁聯盟比預期的要強大得多，那麼目標也是如此，”康奈爾大學教授尼古拉斯·穆爾德説道，他寫了一本關於制裁作為一種國家政策工具的書。

人們在莫斯科一家購物中心的銀行ATM機前排隊取錢，2022年3月3日。攝影師：康斯坦丁·扎夫拉津/蓋蒂圖片社俄羅斯的經濟萎縮遠遠沒有曾經預測的兩位數暴跌那麼嚴重，預計今年將恢復增長。如果俄羅斯失去了對其出口的重要市場和關鍵商品的供應商，它也找到了新的市場。穆爾德認為，制裁倡導者現在已經減少了他們的野心。“他們已經放棄了這將改變俄羅斯決策的期望，”他説。“相反，他們把它看作是一場經濟消耗戰。”

俄羅斯經濟現在被認為受到的打擊較小

2022年俄羅斯GDP增長的中位預測

來源：彭博經濟學家調查

美國仍在擴大這場運動。週五早些時候，財政部宣佈對銀行實施新制裁，包括與阿拉伯聯合酋長國有關係的銀行，這表明俄羅斯的貿易伙伴現在可能面臨更大壓力 — 同時，白宮表示將對100多種俄羅斯金屬、礦產和化工產品徵收關税。

問題是經濟消耗的時間尺度如何與實際戰爭中的發展相匹配，俄羅斯軍隊一直在東烏克蘭推進，儘管速度緩慢。

“俄羅斯經濟的死亡之説仍然言過其實，”國際金融協會首席經濟學家埃利娜·裏巴科娃説。“按照這個速度，我們不會快速達到那個目標。”

過去實施的長期制裁措施，比如對古巴或委內瑞拉等國家的制裁，使對手變得更弱，但並不總是促使他們改變政策。在像俄羅斯這樣擁有能幹的技術官員、強大朋友和世界想要的大量產品的大型經濟體的情況下，這更加困難。

誰支持？

2022年3月初，聯合國大會通過了一項譴責俄羅斯對烏克蘭的侵略行為的動議 — 但有35個成員國選擇了棄權

來源：聯合國

注：地圖顯示了各個聯合國成員國的投票情況。

俄羅斯對重要自然資源的控制意味着制裁執行者必須謹慎行事，以避免國內的反彈 — 例如，他們最初沒有對石油實施制裁 — 並且面臨着説服非結盟國家犧牲有助於經濟增長的貿易的挑戰。

俄羅斯深厚的外交網絡幫助其經濟更具韌性。當對歐洲的原油銷量下降時，長期與莫斯科合作的印度成為了買家。當來自美國主導集團的半導體銷售減少時，俄羅斯從中國和香港的進口激增。

俄羅斯找到了高科技產品的新供應商

半導體和電子集成電路的進口，按國家劃分

來源：基於俄羅斯海關數據的自由俄羅斯基金會

對過去一年制裁的描述 —— 主要來自華盛頓的視角，那裏是對俄羅斯發動經濟戰的聯盟總部 —— 基於對現任和前任政府成員、金融專業人士、法律顧問和外部專家的採訪。

美國官員表示，制裁正在穩步削弱俄羅斯重新裝備軍事機器的能力。他們概述了第二年加強制裁計劃，通過擠壓那些試圖在俄羅斯和其對手之間保持一隻腳的國家，在一個日益兩極分化的全球經濟中 —— 與俄羅斯以及其對手做生意。他們指出俄羅斯在世界舞台上的經濟地位已經下降。

2022年2月28日，俄羅斯莫斯科一家銀行的外匯匯率。制裁使盧布跌至歷史新低。來源：彭博社“你今天看到的俄羅斯經濟與入侵之前的俄羅斯經濟完全不同，”財政部副部長沃利·阿德耶莫本週在華盛頓對一羣聽眾説。彭博經濟學 計算 到2026年，由於戰爭和制裁的結果，俄羅斯的經濟將比原本預期的小8% —— 或者少了1900億美元。

那天在沙利文的房間裏的人們説，他們仍然相信制裁最終會造成足夠的經濟痛苦，迫使普京放棄戰爭以保住權力。

“我們押注的是，即使像普京這樣的專制者也與他的人民有社會契約，”曾擔任副國家安全顧問、是央行制裁的主要設計者之一的戴利普·辛説。“如果他所產生的只是不穩定和不安全感，那麼最終繼續失敗對他自身利益而言是不利的。”

制裁已成為美國政策的常用工具

按年度列出的新美國製裁指定

來源：亞當·M·史密斯，吉布森，鄧恩和克拉切律師事務所，根據美國財政部數據編制

當蘇利文及其團隊實施震撼措施之初，人們擔心基輔可能即將陷落。相反，烏克蘭軍隊取得了早期勝利，而美國和盟友則加大了對個別俄羅斯人、企業和行業的制裁力度。

白宮很快接到了來自《財富》500強公司首席執行官的電話，他們擔心是否應該離開俄羅斯。這是這場運動中一個令人驚訝的元素——所謂的私營企業對俄羅斯的自我制裁，往往超出了政府強加的規定——最終導致數千家公司切斷了它們的聯繫。

2022年3月16日，俄羅斯莫斯科一家購物中心內一家關閉的麥當勞餐廳。來源：法新社/蓋蒂圖片社這給拜登的團隊帶來了自己的問題。例如，到了6月，由於全球食品價格飆升尤其嚴重地影響了貧困國家，而普京試圖將責任歸咎於制裁，他們悄悄地鼓勵航運公司運輸更多俄羅斯肥料。

更大、更復雜的問題是如何處理俄羅斯的能源問題。這個話題是2022年6月在德國巴伐利亞阿爾卑斯山的Schloss-Elmau舉行的G-7峯會的焦點。歐盟最近宣佈禁止對俄羅斯海運石油提供保險，該禁令將在當年晚些時候生效，對精煉產品採取類似措施。

拜登的顧問們再次擔心事情發展得太遠。他們認為這一禁運措施可能會使俄羅斯石油出口中斷，導致布倫特原油價格飆升。這將加劇全球範圍內已經很高的通貨膨脹，尤其是在美國，那裏的人們正準備開啓夏季度假，並且中期選舉只有幾個月後。

2022年6月28日，喬·拜登在德國Schloss-Elmau城堡舉行的G-7峯會上。攝影師：Liesa Johannssen-Koppitz/Bloomberg政府官員開始傳閲一份巴克萊研究報告，顯示石油價格可能飆升至每桶200美元。美國製定了一個計劃，可以保持俄羅斯石油的流動，同時通過設定每桶價格上限來限制莫斯科的收入。

拜登在Schloss的各個房間裏強調更嚴厲措施的風險，財政部長珍妮特·耶倫則在華盛頓打電話。很快，有這麼多政府官員飛遍全球宣傳這一想法，以至於很難避免接觸冠狀病毒。財政部工作人員將其稱為“價格上限疫情”。

市場參與者曾懷疑這個計劃是否會奏效，但它於12月初生效，上限定為每桶60美元。有早期跡象表明這已經影響了俄羅斯的收入 —— 聯邦預算在12月和1月出現了鉅額赤字 —— 儘管一些分析師表示，這個上限尚未真正經受住考驗，因為全球石油基準價格還不夠高。

接下來美國主導的陣營將推動更多未加入制裁行動的國家削減與俄羅斯的經濟聯繫。這將包括美國的盟友 —— 財政部官員最近幾周已訪問了土耳其和阿拉伯聯合酋長國 —— 以及對手，尤其是中國，那裏可能會發生一些最困難的對話。

這一外交活動預計將集中在個別公司，特別是那些與美國有業務往來的公司。財政部助理部長伊麗莎白·羅森伯格提到了她過去與中國實體就遵守美國對伊朗制裁的對話。

“即使一個政治領導人可能渴望，作為一項政策，試圖找到一種看起來中立或平衡的政治立場，但對於銀行或公司來説，這並不是一回事，”羅森伯格説。“對於這些司法管轄區內的私人公司來説，選擇更加明確。這也是我們的項目的一部分，幫助澄清選擇。”

在俄羅斯莫斯科的GUM百貨商店裏，一家關閉的路易威登精品店。攝影師：基里爾·庫德里亞夫採夫/法新社/蓋蒂圖片社美國官員表示，俄羅斯在烏克蘭戰爭中所需技術越來越依賴中國。他們看到了在俄羅斯入侵烏克蘭之前，兩國領導人曾聲稱“友誼無限”的機會。

這看起來是一個艱鉅的任務。

華盛頓對中國的廣泛敵意意味着拜登政府能夠向美國的主要地緣政治對手提供的誘因是有限的。此外，中國本身也受到美國的經濟制裁，比如最近對半導體出口的限制，而且在台灣遭受入侵時，中國也可能成為受到最大程度類似俄羅斯制裁的目標。

儘管近幾個月來圍繞台灣的緊張局勢有所緩解，但已經有公司在進行模擬來確定在那種情況下該怎麼做，前財政部官員丹尼爾·坦恩鮑姆説。他們對於留在中國的風險得出了各種結論，但總體上，“沒有人會大規模撤離中國，”他説。“這個市場太關鍵了。”

這指向了美國的要麼與我們同行，要麼對抗我們的戰略存在更廣泛的風險：之前的制裁目標不太可能成為一個對手經濟集團的領導者，而俄中軸心可能會。原本旨在將國家重新納入華盛頓基於規則的秩序的措施最終可能會促使它們起草自己的規則。

阿加特·德馬雷，一位前法國財政官員，認為美國逐漸失去了對越來越多受制裁國家的影響力。伊朗、古巴、敍利亞、緬甸、朝鮮和委內瑞拉等國家，以及現在越來越多的俄羅斯和中國，憑藉其龐大的經濟體和深厚的全球貿易網絡，已經“認為制裁將永遠存在”。她説，他們正在決定“最好適應制裁，重新調整他們的貿易至其他國家”，而不是“努力爭取解除制裁。”

一月份，喬·拜登宣佈美國將向烏克蘭提供31輛M1艾布拉姆斯坦克。攝影師：亞歷克斯·克勞斯/彭博社在烏克蘭，美國及其盟友有其他方式支持基輔軍隊，尤其是他們提供的大量軍事援助和情報支持。前白宮官員辛格表示，經濟制裁只是該戰略的一部分，是一種“讓烏克蘭處於儘可能好的位置”的方式。

然而，在一個迅速變化的世界秩序中，美國幾十年來首次面臨大國競爭，康奈爾大學歷史學家穆爾德表示，現在是時候降低對這種工具可以實現的期望了。

“制裁最終是決定這場戰爭結果的次要因素，”他説。