Code for America如何試圖提高SNAP福利續訂率 - 彭博社

Code for America的團隊成員。

攝影師：Evan Cobb，Kelsey McClellan和Max Hemphill為《彭博商業週刊》

Genevieve Miller是一個完美的Zoom主持人。這位Code for America的項目經理在每次會議開始時都會熱情地歡迎並進行破冰活動。為了在去年七月啓動她所在非營利組織與康涅狄克社會服務部門之間的合作，她提出了一些小知識：康涅狄克州的州動物是抹香鯨。它的綽號是豆蔻州。一家紐黑文餐廳被認為是漢堡包的發明者。Pez工廠位於奧蘭治。最後一個事實促使CfA的工作人員計劃在即將進行的研究旅行中增加一次訪問，他們將在全州範圍內與食品券領取者和社會服務部門員工交談。

Miller攝影師：Evan Cobb為《彭博商業週刊》這項合作旨在讓該州向參加聯邦補充營養援助計劃（SNAP）的居民發送短信，該計劃為收入和資產低於一定門檻的人提供食品券。第一步將是向SNAP領取者發送續訂提醒的有限試點項目——如果領取者不是老年人或殘疾人，則必須每六個月通過郵寄或在線重新提交文件。根據2014年美國農業部對六個州進行的一項研究，發現每年有17%至28%的SNAP領取者因文件問題而失去福利，其中絕大多數是在需要重新認證時。CfA預測，如果試點項目取得成功，他們在五年內可以幫助多達135,000名康涅狄克州居民保留他們的食品券。他們還可以將短信用於其他目的，並最終希望徹底改革康涅狄克州居民申請福利的方式。

“發送短信有巨大的潛力影響客户體驗，以及跨全面節目效率和成本，” CfA的“首席解決方案架構師” Mike Rotondo解釋道。超過四分之四符合SNAP資格的家庭至少有一名成員擁有可以接收短信的電話，而他們的電話號碼變動頻率比地址要低，因為低收入人羣經常搬家或被驅逐。令人驚訝的是，只有少數幾個州使用短信，這是便宜的——通常每條不到一美分——可以包含鏈接到申請和更新網站，同時允許接收者回復問題。當CfA與路易斯安那合作在2019年發送短信時，SNAP的更新率增加了37%，醫療補助增加了67%。在密歇根州，短信將批准率從53%提高到67%，並將批准期從13天縮短到10天。“這是我們可以非常有信心擔保的事情，” Rotondo説。

短信的影響

在CfA試點項目中更新其公共福利的路易斯安那居民份額

來源：2019年CfA報告

康涅狄格州的啓動會將在九月中旬之後進行研究旅行。之後的一個月，團隊將開始設計系統。他們希望最早在十二月發送第一條短信。

憑藉來自 Audacious Project和藍色梅里迪安合作伙伴的1億美元長期資金，CfA正試圖與更多地方和州政府合作，使福利更容易獲得和使用。“在私營部門，你經常看到適應性以更快的速度改變，”首席項目官Tracey Patterson説。政府通常沒有資源或能力進行創新或實驗。CfA可以“為他們承擔一些實驗風險。”

帕特森攝影師：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek去年，這家非營利組織宣佈啓動了一個安全網創新實驗室，最終將覆蓋15個州。康涅狄格州是第一批，與加利福尼亞州一起，後者也專注於改善SNAP；明尼蘇達州希望減少醫療補助的流失；科羅拉多州希望使申請多個項目更加順暢；路易斯安那州則試圖縮短申請福利的時間。

在美國貧困是困難的，至少可以這麼説。美國在社會安全網上花費的國內生產總值比許多其他發達國家要少。工資也滯後。而為了讓生存變得更容易的少數幾個項目通常需要通過設計確保人們有資格的一大堆繁文縟節。康奈爾大學政府學副教授Jamila Michener説，貧困有着“特殊的行政重壓”。靠着微薄的收入勉強維持生計會對人們造成心理負擔，削弱他們做出明智的長期決策的能力。一項2013年的研究發現，生活在貧困中的心理壓力與睡眠不足有着相同的認知影響。

減輕貧困美國人的官僚重負可以讓他們獲得更多資源，解放他們去實現目標，甚至加強民主。然而，正如CfA的工作人員即將發現的那樣，即使實施像文本提醒這樣的小事情也需要數月的工作，需要應對政府流程和技術問題。即便如此，它也只能解開貧困人羣每天面臨的挑戰網絡中的一個小結。

Tamera Imre 出生併成長在康涅狄克州，目前住在紐黑文的一間單身公寓裏。47歲的她有健康問題——偏頭痛、睡眠呼吸暫停、失眠、貧血、抑鬱症、創傷後應激障礙以及腰背、頸部和神經疼痛——這些問題讓她無法全職工作。在過去的五年裏，她試圖申請殘疾保險，但都未成功。與此同時，她每月靠食品券約280美元和聯邦臨時援助計劃提供的230美元現金補助金生活。

Imre攝影師：Tim Tai for Bloomberg Businessweek對於這兩個計劃，Imre 表示：“填寫文件是最大的麻煩。” 每六個月，她必須填寫四到五頁的食品券申請表，報告她的收入或居住情況是否發生變化。臨時援助計劃則需要更多的文件，包括醫生的簽字，這需要時間和精力來獲取，通常需要她乘坐公共交通前往醫院進行面對面的訪問，因為她沒有車。這兩個計劃的表格通常在截止日期前不久通過郵件寄出。去年十月，她填寫好表格並寄給了醫生，但醫生沒有及時完成並將文件轉交給州政府。Imre 最終失去了食品券，幾周時間沒有收到現金補助金，直到十二月才拿到。當這種情況發生時，她説：“那時我不得不求助於家人。” 她不得不向最近退休的父親和附近的兄弟借錢。“尤其是向父親——不得不向他求助很難。”

伊姆瑞嘗試在線更新她的食品券，但她不擅長科技。通常會出現問題，迫使她重新做一遍。所以她堅持使用紙質表格。她説，“失去福利的情況比實際應該發生的要多。”

即使文件工作不是問題，有時她必須向家人借錢。“在月末的幾周裏掙扎有點困難，尤其是在較長的月份，而且現在物價如此之高，”她説。有限制阻止SNAP福利用於購買現成食品，這對不怎麼做飯的伊姆瑞來説是一種困難。有時她甚至感到不安，只是在雜貨店拿出她的福利卡，擔心後面的人會認出來。她對這些項目心存感激，但也希望“能更好一點，對我們來説更容易一些。” 發送一條提醒她更新的短信將是一個有用的步驟。

發送給SNAP受益者的提醒短信。來源：SNAP密歇根大學的米切納和杜克大學政治科學助理教授卡羅琳·巴恩斯已經採訪了肯塔基、北卡羅來納和賓夕法尼亞州的500多名使用食品券、現金援助、醫療補助和婦女、嬰兒和兒童特別營養計劃（WIC）的人。“這些採訪的主要內容真的是一個接一個的障礙故事，”米切納説。人們首先必須知道這些項目的存在以及他們可能符合資格，然後他們必須知道需要哪些表格和需要發送哪些文件。表格上的語言通常是技術性的和令人困惑的。一些問題是侵入性的，或者要求人們追蹤複雜的證據，比如列出所有資產的清單或證明他們申請了一定數量的工作。每個項目都有自己獨立的流程和一套文件。資格標準經常變化。大多數州要求人們定期重新認證，一遍又一遍地提交表格。

還有很多等待——等待接聽電話解答問題，等待在實體辦公室被叫進去，等待福利到賬。“這是他們本可以花在孩子身上的時間；是他們本可以用來工作賺錢的時間，”喬治城大學公共政策教授帕梅拉·赫德説。

所有的審查表面上旨在確保福利只發放給那些真正需要的人。但在許多州，繁文縟節已被武器化，以減少受益人數。2018年，阿肯色州成為第一個要求醫療補助接受者提供工作、在校學習或志願服務證明的州。根據2020年的一項研究，超過1.8萬人失去了覆蓋範圍，但對就業沒有明顯影響。研究表明，黑人居住比例較高的州往往對公共福利項目有更嚴格的規定。

這些障礙可能會讓人們完全無法獲得福利。在大流行病爆發之前，生活在貧困線以下的美國人中有超過四分之一沒有從糧食券、家庭援助、補貼住房、兒童保育補貼或補充安全收入中獲得任何福利。“實際上有數百萬人符合參加項目的資格，明顯需要這些福利，但由於這些負擔和障礙，他們大多數人沒有獲得，”赫德説。

隨着項目變得更加複雜，管理成本也越來越高——在伊利諾伊州，重新註冊未能更新的人員在一年內花費了390萬美元，根據2014年美國農業部的報告。這些障礙也讓許多人“感到與政府真的脱節和不信任，”赫德説。當米切納問福利接受者是否認為他們有能力改變項目運作方式時，她説，絕大多數人會説，“嗯，當然沒有。”

所以美國代碼協會的項目旨在使福利更易於訪問和使用，儘管聽起來平淡無奇，但可能會產生巨大影響。例如，當美國代碼協會在2020年幫助明尼蘇達州創建一個網站，讓居民可以一次申請九項不同的政府項目時，這個網站——可以在移動設備上使用，已翻譯成西班牙語，無需密碼登錄——將申請所需的平均時間從一個多小時減少到不到12分鐘。使用過該網站的94%的人表示他們有積極的體驗。美國代碼協會甚至在一些不以對窮人慷慨著稱的州取得了進展。路易斯安那州多次與這家非營利組織合作。

康涅狄格州社會服務部。攝影師：彭博商業週刊的Tim Tai丹·賈科米（Dan Giacomi）是康涅狄格州社會服務部的SNAP項目主管，他看到他的部門一再嘗試升級其協議。2007年，他作為一名案件工作者加入紐黑文辦公室時，該部門添加了一個交互式電話菜單，這樣他和他的同事就不再需要直接接聽電話了。然後該機構開始將文件掃描到由德勤有限責任合夥企業構建的系統中，任何案件工作者都可以查看文件。社會服務部還添加了一個在線門户，居民可以在那裏申請、上傳文件並查看他們的案件狀態。2016年，該州聘請德勤創建和維護一個基於網絡的系統，取代了舊的Cobol系統。現在，如果需要更改什麼，德勤會處理。當美國代碼協會在2022年初聯繫賈科米並告訴他他們可以免費幫助開發一個短信平台時，“這是一個不用動腦筋的決定，”他説。

Giacomi攝影師：彭博商業週刊的蒂姆·泰在九月的研究之旅後，經歷了一些繁瑣的官僚障礙——為Code for America的工作人員進行背景調查，進行多部分數據庫提取以確定有多少SNAP受益人在檔案中有電話號碼—工作正式開始處理文本內容。一個每段最多只能有160個字符的消息應該包括什麼？留下很少的解釋或錯誤空間，應該説是來自“康涅狄克社會服務部”還是簡單地説“DSS”？給出截止日期或督促“儘快”採取行動？康涅狄克的人們是稱福利券為SNAP、食品券還是過時的EBT？消息應該來自一個短號碼還是來自人們已經熟悉的現場辦公室號碼？他們是否可以允許受益人僅選擇退出SNAP提醒，而不是停止所有未來來自DSS的文本通訊？

Code for America的高級服務設計師明納·謝説：“大家都為幾個字付出了很多心血。它們是如此簡短。你可以使用的空間是如此之小。每個字都很重要。”

當人們在十月中旬登錄Zoom查看九月研究之旅的發現時，米勒的幻燈片要求他們在聊天中回覆到這個提示“我可以一遍又一遍地觀看的電視節目是____。”唯一獲得多次投票的是*《白宮風雲》*，這部展示政府基本理想主義的節目。

謝攝影師：Max Hemphill for Bloomberg Businessweek電話會議的重點是項目的範圍和截止日期。社會服務部門應該選擇一個相對簡單但基本的試點項目，還是選擇一個更加精緻但需要更長時間的項目？社會服務部門團隊更傾向於優先考慮速度而不是完全構建，即使這可能意味着社會服務部門的員工需要手動輸入數據併發送消息。按照他們提出的時間表，啓動將在一月份進行。這將留給康涅狄格州居民三個月的時間來宣傳並建立消息系統。社會服務部門最終同意跟隨社會服務部門的建議。

在接下來的幾周裏，謝和社會服務部門的員工設計了一份隨續訂通知一起發送的插頁，提醒收件人他們很快會收到一條短信。他們還準備了一份新聞稿、社交媒體帖子和在現場辦公室候診室播放的電視公告。然後進行了焦點小組討論。在社會服務部門部署任何東西之前，甚至是插頁，都會從使用政府福利的人那裏獲得反饋。

Rebecca Michelson，社會服務部門的高級定性研究員，打開了Zoom並問候了第一個採訪對象，一個戴着黑色連帽衫、耳環和眼鏡的20多歲女性。這位女士有兩個兒子，分別是9歲和10歲，是一名個人護理助理，從小就依賴食品券。她説由於截止日期或文件問題，她曾幾次失去福利。就在幾天前，她花了兩個小時等待電話確認她的續訂文件是否已收到，最終放棄並回到工作崗位。

邁克爾森向接收者展示了一份關於即將到來的短信的草稿傳單，標題為“再也不要忘記續交您的SNAP了。”這位女士説這讓她很開心，可以避免錯過續交時間。接着是短信內容的草稿：她的姓名和客户ID的最後四位數字，然後是提醒信息。這也得到了好評：她説措辭簡單明瞭。

邁克爾森攝影師：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek然而，接收者想知道，如果沒有收到傳單的人會不會認為這條短信是詐騙。她的一個朋友最近就因為一條食品券短信詐騙而受害。她説使用DSS呼叫中心的電話號碼和她的客户ID會增加信任，但即便如此，她也只會在圖書館的公共電腦上輸入網址，出於極度謹慎。

謝帶領了下一次會議。接收者回顧了自己十幾歲時首次申請食品券的經歷，那時她已經有了三個孩子並搬出了父母家。她曾斷斷續續地參與該計劃，取決於她是否能工作或者是在家照顧新生嬰兒。大約六年前，由於新的指導方針允許她在全職工作的同時領取食品券，她重新申請了食品券。她的家庭嚴重依賴這些食品券——她在疫情期間失去了在汽車修理店擔任前台接待員的13年工作，而食品價格卻很高。她總是把續交日期添加到日曆中，以免忘記，但即使她從未拖欠過，她也欣賞通過短信發送提醒的想法。她説她會信任來自DSS號碼的短信，儘管她也認識一個誤以為是社會保障辦公室發來的垃圾短信而受騙的人。

一名第三位參與者在一輛行駛在高速公路上的公共汽車上撥打電話，背景噪音很大。在米歇爾森開始提問之前，他開始詢問她的鼻環。她很難從他那裏得到答案，當他再次提到鼻環時，告訴她他喜歡它時，她結束了通話。

1月10日星期二，距離計劃中的發佈還有兩天，超過十幾名CfA和DSS員工陸續進入Zoom。看起來是時候行動了。“快樂的試點啓動周！”米勒歡快地説道。會議的目的是討論“最後的細節”，她説。

羅通多有一個要討論的問題：標點符號。團隊很可能需要調整消息中的標點符號，因為擔心在URL附近放置句號或逗號會使鏈接無效。然後出現了一個更大的問題：DSS的電話運營商仍在處理一個請求，該請求將允許從呼叫中心號碼發送短信。

在第一批短信應該發送出去的前一天晚上，DSS仍然無法從自己的號碼發送短信。首次推遲了發佈時間，首先推遲了一天，然後推遲到下週，然後推遲到月底。在那次延遲之後不久，傳來了一些好消息：號碼已經通過驗證。第一批短信可以在1月17日發送，比當月續訂截止日期提前三天。

羅通多攝影師：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek那天下午3:15，羅通多坐在電腦前，戴着一頂印有“PIZZA”字樣的針織帽。計劃是分五批發送短信，從單條消息開始，逐漸增加到每個後續組的十倍。羅通多將一個批次ID號複製到終端應用程序中，按下回車鍵説：“嘟”，並補充説：“如果你不説‘嘟’，它就不起作用。”

第一條消息在幾秒鐘內發送出去，發送給了一個名叫安吉麗娜的SNAP受益人。“哇哦！”羅通多大聲喊道。他繼續發送第二批，共10條消息。這些消息產生了一些錯誤，可能是因為號碼是座機、已經停機或者有波多黎各的區號。這些問題是可以預料到的，而在最後一種情況下是可以修復的。還有一些消息無法傳達，因為某人的手機關機了——羅通多説，這是“迄今為止最荒謬”的錯誤，但可能是一個真正的問題。目前還不清楚手機重新開機後消息是否會傳達。

然後他發送了第三批，共100條，接着是第四批，共1,000條。較大羣體中的接收者幾乎立即開始回覆消息。“傳真呢？”一個接收者問道。（自2014年以來，傳真已不再是一個選項。）許多人回覆只是説他們已經續訂了。只有一個人試圖選擇退出。

羅通多最終在下午4點左右發送了最後一批約6,500名剩餘受益人。最終統計數據：在大約一個小時內發送了7,522條消息，花費了3.84美元。“這只是開始，”他説。

Code for America的總部位於舊金山。攝影師：Kelsey McClellan，彭博商業週刊CfA和DSS並不知道下一步會多快到來。當團隊仍在評估初始短信是否促使人們繼續參加SNAP時，系統出現了一個新的緊急需求。在新冠疫情期間，聯邦政府為SNAP受益人提供了更多資源，但隨着公共衞生緊急狀態的結束，從3月開始，每人每月的福利將平均減少90美元。CfA和DSS急忙將短信試點項目從每月約10,000條擴展到約219,000條，以覆蓋所有SNAP受益人。從2月27日開始，持續整個星期——因為要給太多人發短信，DSS使用該系統與SNAP受益人溝通，告知他們每月的津貼將減少。然後，隨着疫情前醫療補助續訂要求將於4月1日恢復，該機構開始向受益人發送短信，告知他們，在免去三年文件審核的情況下，他們必須重新證明自己的資格，否則將被取消資格。

這是又一次小而有用的勝利，即使CfA或DSS的任何人都不需要提醒他們只能盡力幫助一些人保住醫療和食品的權利，而那些得到幫助的人通常仍然不夠。改進技術不會“使更多或新的人有資格獲得福利”，帕特森説。“它不會增加福利金額。” 換句話説，它可以簡化人們在一個複雜、懲罰性的系統中的路徑，但它無法阻止政府恢復原狀。聽： 政府建立軟件時會發生什麼