紐約市無家可歸者庇護權法案面臨新考驗 - 彭博社

2022年，紐約市緊急管理官員在紐約市蘭德爾島上一處現已關閉的為尋求庇護者提供緊急避難所進行巡視。

攝影師：Victor J. Blue/Bloomberg1979年，一位名叫羅伯特·海斯的26歲律師代表面臨庇護所過度擁擠的無家可歸者對紐約市和紐約州提起了一起集體訴訟。該訴訟主張，州的大蕭條時期憲法規定政府有責任為最需要幫助的人提供緊急護理。

羅伯特·卡拉漢，一個曾在曼哈頓下城鮑爾街地區的廉價旅館和傳教所中生活的人，同意擔任該案件的首席原告。隨着冬天臨近，法院於12月為原告們提供了初步救濟；他們回到法院尋求安全的牀位和乾淨的環境，而不僅僅是獲得庇護所的通行權，最終導致紐約市和紐約州簽署了一項同意法令，於1981年為紐約的無家可歸男性建立了具有里程碑意義的“庇護權”。

BloombergCityLab莫迪揭幕價值13億美元的爭議廟宇城市項目我們在2023年狂熱追看的以城市為重點的電影和節目希望改變美國設計面貌的黑人女建築師谷歌何時修復自行車騎行者的地圖？儘管過去幾屆政府多次試圖取消這項規定，但紐約市的庇護權已經持續了四十年，擴大到覆蓋婦女和家庭，並鞏固為“我們城市的一種政策精神”，正如現任非營利組織社區醫療網絡的首席執行官海斯最近告訴Curbed。 這些保護措施是紐約市無家可歸率較低的原因之一，儘管其整體無家可歸人口排名第二高。

庇護權使紐約與眾不同

與2022年美國其他擁有最大無家可歸人口的城市相比，紐約市和波士頓的無家可歸率要小得多

來源：2022年住房和城市發展部的一次性統計

如今，鮑爾街的廉價旅館已被豪華公寓取代，城市的社會服務面臨着新的需求，因為自2022年初以來，超過7萬名尋求庇護者和其他移民湧入，其中許多人沒有住所。

紐約市的情況在至少幾個方面是新穎的。由於政治原因，該市在某種程度上陷入了移民危機，此前共和黨州長如德克薩斯州的格雷格·阿伯特在2022年開始向民主黨執政的城市派遣尋求庇護者的大巴，以引起對邊境安全的關注，並贏得他們的支持者。但與像芝加哥和華盛頓特區這樣的城市不同，這些城市也接收了大量移民，紐約有法院命令責任要採取行動。

這座城市請求3.5億美元的聯邦資金來增強其承擔浪潮衝擊的努力，但只會收到3,050萬美元的聯邦緊急管理局援助。

為了減輕城市安全網的壓力，市長埃裏克·亞當斯在五月暫時取消了先進的住房權規定的部分內容，並要求法院考慮在財政壓力加劇時暫停卡拉漢判決。無家可歸者倡導者發出警告，稱打破與弱勢人羣的這一獨特契約將使他們面臨更大風險。

“可怕的諷刺是，你知道，現在的情況比以前糟糕得多，”紐約市法律援助協會民事法改革部門的主管律師愛德華·約瑟夫森説。“如果[亞當斯]關閉住所的大門，這些人將在地鐵或人行道上。”

受到質疑的命令

亞當斯政府辯稱，由於尋求庇護者增加了對其住所繫統的需求，提供住所的權利變得越來越難以實現。據該市稱，自去年以來，無家可歸服務部門的住所人口增加了75%，現在包括超過45,000名尋求庇護者；該市的總無家可歸人口已達到95,000人。

為了為移民騰出空間，該市在市政府擁有的建築物和地點開設了157個額外的緊急住所，比如酒店，前監獄和現已關閉的蘭德爾島臨時設施。該市估計到明年七月將在尋求庇護者的住所和服務上花費超過40億美元。

5月23日，市律師要求 副首席行政法官黛博拉·卡普蘭（Deborah Kaplan）在城市“缺乏資源和能力建立和維護足夠的住所地點、人員配備和安全措施以提供安全和適當的住所”時，給予廣泛豁免。

助理公司法律顧問喬納森·派恩斯（Jonathan Pines）寫道：“不幸的現實是，城市已經超出了其資源允許的範圍。”

城市表示市長並不尋求終結紐約的住所權，而是請求法院給予救濟，因為在四十年前簽署同意裁定書時，沒有一方能夠想象到當前的情況。

亞當斯在5月23日的一份聲明中表示：“鑑於我們無法為無限數量的人提供照顧，並且已經超負荷，坦率地説，紐約市無法單獨為所有越境者提供照顧，這符合所有人的最佳利益，包括那些尋求來到美國的人。”

當前移民激增規模引發了批評者對政策的重新呼籲，他們認為紐約這樣規模的城市或者這種規模的人道主義危機來説，普遍的住所權太過嚴格。

在最近的紐約時報 觀點文章中，與彭博市政顧問有限公司（Bloomberg Associates）合作的負責人琳達·吉布斯（Linda Gibbs）寫道，這一政策“排擠了更好的解決方案，使其他解決住房不穩定性的方法資源匱乏；”結果，城市“在努力調整住所繫統以滿足新需求方面受到了限制。” 吉布斯是這座城市無家可歸服務的前專員，曾是前市長邁克爾·彭博（Michael Bloomberg）執政時期的衞生與人類服務副市長，該市政府曾在2009年和2011年分別在法庭上挑戰住所權失敗。（彭博是彭博通訊社母公司彭博有限合夥公司的創始人和大股東。）

建設庇護城市

魯迪·朱利安尼（Rudy Giuliani）和大衞·丁金斯（David Dinkins）等市長在任內也曾試圖改變提供庇護權利的規定，但未成功。紐約的無家可歸潮流隨着政策的變化而轉變：在20世紀70年代和80年代，精神健康 去機構化，單間出租房的崩潰以及不堪重負的 寄養系統 導致了無家可歸；在過去的二十年裏，住房供應不足、收入停滯和租金飆升推動了城市的社會服務。提供庇護的權利從未是一個固定的解決方案來解決靜態問題。

但紐約的無家可歸倡導者長期以來一直堅稱廢除這一規定將是有害的，稱如果沒有這一規定，幾乎沒有什麼能確保城市將動用必要的資源來應對街頭無家可歸的現實。在一封信中，法律援助協會和無家可歸者聯盟 —— 他們聯合的法律倡導工作導致了1981年的和解裁決 —— 辯稱，城市的請求將等同於在當前緊急情況下“大幅削減‘基本法律保護’”，也許更好地通過“一個狹窄的請求來暫時修改特定標準”來應對當前緊急情況。

在最壞的情況下，街頭無家可歸可能會回到40多年前的水平，當時成千上萬的紐約人在門廊、公園長椅和地鐵站睡覺。儘管1981年的和解裁決並未要求紐約開設新的社區庇護所（原告所尋求的，也是科赫市長 堅決反對的），但它確實迫使城市迅速找到答案。面對不希望在他們社區建立永久庇護所的居民的強烈抵制，城市起初轉向 空置學校 和 軍械庫，甚至將人們送到距離城市70英里外的奧蘭治縣農村設施 拉瓜迪亞營。

1988年紐約市Fort Washington Avenue軍械庫內的庇護所。攝影師：Yvonne Hemsey/Hulton Archive via Getty Images最終，在Callahan法案的推動下，紐約市的無家可歸者服務部門以及其他機構、私人運營商和信仰團體建立了一個庇護所網絡，足以容納截至2021年1月的超過65,000名男性、女性和兒童。這個系統之龐大以至於城市中只有一小部分無家可歸者在户外露宿：根據紐約市無家可歸者服務部門的數據，在同一時間，街頭只有不到2,400人。美國住房和城市發展部估計，在美國經歷有庇護所的無家可歸者中，每五個人中就有一個人在紐約市。

將這與西海岸城市相比，那裏大規模的人行道露宿點標誌着無家可歸危機的規模。在舊金山，超過一半的無家可歸者沒有庇護所；根據住房和城市發展部2022年的點時計數，三分之四的聖何塞無家可歸居民沒有庇護所。

“紐約市是獨一無二的，”非營利性國家無家可歸法律中心的法律總監埃裏克·塔斯説。“在馬薩諸塞州，家庭只有一種更有限的庇護權。但紐約市是唯一一個採取了一種普遍性方法的城市。”

例如，在哥倫比亞特區，城市的有限庇護權僅適用於極端寒冷或酷熱天氣。

然而，倡導者並不一定認為庇護權應該擴大到更多城市。他們對紐約的情況提出了自己謹慎的批評。當最初發布同意裁定時，這一裁定迫使城市解決無家可歸問題 — 這在當時是前所未有的行動。但如今，非營利性國家終結無家可歸聯盟的首席執行官安·奧利瓦表示，這項政策使紐約市承諾採取一種過時的方法，這意味着城市將資金用於庇護所，而不是更持久的解決方案。

儘管她的組織反對任何終止紐約庇護權的努力，奧利瓦表示，當前政策使城市幾乎沒有餘地採取其他策略 — 即“先住房”原則，即最好、最便宜的解決方案是簡單地為無家可歸者提供住房。

“這項政策已經多年沒有現代化了。當你有一個建立在訴訟基礎上的系統，就像紐約市的系統一樣，它可能變得失衡，”奧利瓦説。“當亞當斯政府考慮這個問題時，他們必須非常謹慎地考慮。”

前進的正確方式？

國家無家可歸法律中心的工作律師西亞·赫格德表示，限制或暫停同意法令可能會帶來比解決問題更多的問題。這也可能限制法院代表無家可歸居民作為一個羣體採取行動的權力。赫格德説，這將樹立一個危險的先例，就在城市繼續執行諸如強制性承諾等指令的同時，這些指令針對的是精神健康危機患者。如果類似情況再次發生，法院將在未來能夠介入嗎？”

城市辯稱，儘管適應移民激增並懇求聯邦援助，但它正在加強對紐約無家可歸者的法律保護。亞當斯在五月份批准了一項立法，該立法在該市建立了一項無家可歸者權利法案，確認人們有權在某些區域外面露宿，並使住所居民有更多途徑提出對條件的擔憂。這與朱利安尼時代的鎮壓相去甚遠：“街道並不是為了人們在那裏睡覺而存在的，”這位前市長在1999年表示。

為了支持尋求庇護者的需求，法律援助協會和無家可歸者聯盟一直在推動州和聯邦政府提供更多援助，並要求城市採取措施更快地將人們從庇護系統轉移到永久住房中。上週，市議會批准了立法，該立法將終止市政府要求人們在有資格獲得住房券之前在庇護所中度過90天的政策，並擴大其他資格要求。但亞當斯反對這些法案，並表示與市議會在成本和庇護滯留要求方面存在分歧。

“我想他們並不是真的打算讓人們無家可歸，讓他們在地鐵裏睡覺，但如果不是這樣，那又是什麼呢？”Josephson説。“要麼給人們提供住所，要麼不給。實際上並沒有第三種選擇。”