基層社會的管理是最難的，清末給老百姓投票權，老百姓卻不敢相信_風聞

中國自戰國時期確立郡縣制度以來，歷朝歷代所推行的地方行政區劃，大多保留縣一級單位，而且歷代政府都奉行官治體系，即政府掌控着地方一切事務，享有絕對的管理權。但在縣以下的廣泛城鎮鄉村裏，卻有着“皇權不下縣”的説法，地方有名望的宗族族長或有功名的鄉紳是一方領袖。在清末十年，清政府所推行的地方自治，有意將地方鄉紳納入到國家機器中，廣袤的基層社會即將發生巨大變動。

宗族、鄉紳的力量在之前往往比官府威望更大

一、城鎮鄉自治的推行

清政府對地方自治的規劃是分為兩部分的，一方面是“上級”的廳州縣地方自治，一方面是“下級”的城鎮鄉自治。儘管清政府起初打算雙管齊下，且隱約透露出先行辦理廳州縣地方自治的願望，但由於阻力較大等種種原因，最終清政府在1908年頒佈地方自治章程時還是選擇先行頒佈《城鎮鄉地方自治章程》，即上諭中所説的“地方自治為立憲之本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。”

戰國郡縣制變革奠定了中國地方治理的基礎

即使是先行推行城鎮鄉地方自治，但城、鎮、鄉三者也需有一個先後順序，雖然清政府規定宣統三年前先行辦理城鎮自治，三年後辦理鄉自治，但此時的清政府已經無法完全自發決斷，隨着民間各方勢力尤其是立憲派的反覆催促，各省在實踐過程中並未嚴格按照朝廷的要求辦理，例如安徽將城鎮鄉自治的辦理時間縮短為3年，按城、鎮、鄉的順序一年辦理一項。且由於急促，許多地方並未在轄地的全部城鎮鄉推行地方自治，而僅是在經濟交通條件較好的城鎮鄉推行。

《城鎮鄉地方自治章程》

二、如何推行自治

地方自治的關鍵在於“自治”二字，面對前所未有的新政舉措，有些地方督撫都不甚瞭解，更何況是城鎮鄉地區的官員與士紳了，那麼要想推行自治，首先要培養懂得如何辦理自治的專業人才。

為此，各省、縣、城鄉鎮紛紛籌辦自治機構，例如，1909年在各省成立的自治研究所，就由各縣選拔代表士紳前往省府自治研究所學習，學成後返回當地進行宣講。此外各地還紛紛設立自治局或自治籌辦處，與地方諮議局進行合作，選舉一些有名望、有智慧的官紳與士紳作為籌辦機構的組成人員。

地方鄉紳

第二就是要劃分地方自治區域，由於區域劃分是自治後投票選舉、組建自治機構的基礎，故各區域管轄範圍的大小、經濟交通的好壞便成為日後決定各區域實力強弱的關鍵因素，因此各地圍繞區域劃分展開了十分複雜的較量與博弈。

第三就是自治選民數量的調查與地方選舉的展開，自治與官治最大的不同之處，可以説就在於各項事務的處理是政府還是民眾決定，既然是自治，就得有選民，因此調查各地居民的户籍情況並挑選出符合要求的選民羣體則至關重要。但這項工作卻遭到了較大的助力，因為民眾不知道“地方自治”是什麼，更不知前來調查户口的工作人員是在調查選民數量，依舊把這些人當成盤查户口財產進而加徵税額的人，所以並沒有如實上報自己的實際情況，這就給調查帶來了很大的不便。

民國時期的安丘縣投票箱

儘管各地出現了種種現象，但還是陸陸續續地開辦自治機構，也有許多省份已經進行了地方自治的第一次選舉活動，自治機構的理事會總董、董事與議長等職務，就都是選舉出來的。

江蘇諮議局

三、地方自治下的官民衝突

原有的縣城治理體制相對來説是較為鬆散的，因為縣衙裏除縣令外，隸屬於國家體制的正式“公務員”數量少之又少，縣以下更是沒有國家的正規行政機構與政府官員。而地方自治的推行則使得城鎮鄉一級的基層社會也建立起了相應的國家機構，縣以下基層單位被納入到國家體制之內。

廣東省諮議局

但這顯然與千年來的傳統不符，自然帶來了許多衝突與矛盾。

地方自治離不開地方上的鄉紳羣體，可以説他們是政府在基層的“觸手”，但鄉紳本來以一種較為親和的態度與基層鄉民進行着溝通，他們與民眾在所謂的社會地位上並沒有明確的差距，他們之所以具有威信，也是因為他們通過強大的辦事協調能力而建立起一種隱形的威信力。

但當清政府推行地方自治之後，各地自治機構如雨後春筍般層出不窮，鄉紳也搖身一變成為自治機構的領導負責人，這時的他們在民眾看來已經由民眾的“代言人”變為政府的“代言人”了，而由此引發的地方自治衝突更是數不勝數。在1909年至1911年武昌起義之前，地方上民眾衝擊自治局與士紳住宅的民潮，有據可查的就60多起，可以説地方自治之下，民與政府之間的矛盾在一定程度上反而加劇了。

影視劇裏的清末鄉紳

文史君説

地方自治是清政府為預備立憲而宣佈推行的一項重大舉措，也是中國幾千年來未有之巨大變革，它改變了原先的“皇權不下縣”的狀態，將地方士紳納入到自治機構當中，從而成為政府與民間之間的自治機構的負責人，但這種轉變對於民眾來説顯然是不適應的，因此自治機構推行的種種措施在民眾看來是對他們壓榨的加重，由此引發的風潮更是不勝枚舉。

參考文獻

劉偉、蘇明強：《清末兩級地方自治中的官治與自治模式》，《安徽史學》2015年第3期。

劉偉：《清末城鎮鄉地方自治與鄉村社會》，《中國礦業大學學報》2018年第2期。

（作者：浩然文史·小太陽）

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