山東老闆突然舉報縣委書記，逼出了另一個真相｜文化縱橫_風聞

趙樹凱

國務院發展研究中心（發表時）

【導讀】2022年1月14日，山東濰坊某汽車集團創始人李某實名舉報昌樂縣政府主要負責人王某逼迫企業虛報2022年10個月的產值、彰顯政績，山東省隨後成立聯合調查組，宣佈徹查此事。地方經濟數據造假已經不是新鮮事，因追求“業績好看”而出現的種種怪現象，也是長期存在的一股暗流。雖然今天地方政府考核的主要指標已不唯GDP，但標準和競賽依然存在，地方政府慣性也很難迅速調整。那麼，這些現象原因何在？應改變的到底是什麼？本文以“地方政府公司化”為題，提供了一種理解視角，指出地方政府的執政模式是問題根本所在。

文章指出，改革開放以來，地方政府致力於追求經濟增長，逐漸滋生出商業性公司的諸多特徵。地方領導班子像公司管理層一樣行動，將公司決策“成本-收益”分析原則納入到政府決策中，政府運行如同公司運行，甚至有時比公司還公司化。這種趨勢，一方面表現出鮮明的地方自主性，使得地方可以自主推動本地經濟社會發展；但另一方面，公司化的政府也容易在日常運轉中忽略社會公眾的需求，大量資源被用於滿足經濟發展目的，擠佔了發展社會事業和公共服務的可用資源。而由於來自社會層面的公共需求並沒有制度約束力，地方政府也缺乏提供公共物品的動機，進而難以平衡各種社會利益。同時，由於改革開放前的地方政府關係結構，導致地方事務往往一人決策，缺乏制約。無論是經濟轉型還是社會公義的實現，政策上的調整如果不觸及這一內在癥結，難以真正取得突破。

本文發表時間於十年前，但從今天出現的各種問題來看，文中點出的這一問題仍需深思，也要從實際行動上加以調整和改變。我們要進一步思考的問題在於：要改變現有地方結構和執政模式，更好的選擇是什麼？

****本文原載《文化縱橫》2012年第2期，原題為《地方政府公司化：體制優勢還是劣勢？》。****僅代表作者觀點，供讀者參考。

**地方政府公司化：**體制優勢還是劣勢?

改革開放以來，中國將工作重心轉移到經濟建設中來，創造了經濟持續高速增長的“中國奇蹟”。在經濟發展過程中，地方政府致力於追求經濟增長，具有了商業性公司的諸多特徵。地方領導班子像公司管理層一樣行動，將公司決策中“成本—收益”分析原則納入到政府決策中，政府運行如同公司運行。

進一步的問題是，在地方政府公司化的種種表象之下，政府及政治過程的運行是如何展開的？

**“地方政府公司化”基本上是一個比喻。但是，這個比喻相當具有解釋力。或者説，以“地方政府公司化”作為分析中國地方政府運行體制、激勵機制和權力配置的視角，對於改革以來的地方政權屬性具有較強的解釋力。**這個概念既可以在一定程度上展現對於地方“國家—社會關係”的洞察，也可以成為理解“中央—地方”政權關係的重要着眼點，如地方政權如何接受、選擇甚或扭曲自上而下的政策指令。在這個視角下，它不僅能夠解釋中國的經濟起飛，也能解釋中國所出現的治理困境——地方政權耽於經濟發展或者經濟利益，自然疏於分內的社會管理和公共服務職能。本文認為，無論是經濟轉型還是社會公平正義的實現，政策上的調整如果不觸及這一政府運行的內在機制，難以真正取得突破。

▍********************“地方性國家統合主義”

從學術脈絡的梳理看，談“地方政府公司化”概念，不能不從“地方性國家統合主義”（local state corporatism）説起。

1989年，美國學者戴慕珍（Jean C. Oi），在論文《當代中國的國家與農民：鄉鎮政府的政治經濟》中首次提出了“地方性國家統合主義”，強調地方政權、金融機構以及企業之間所形成的統合關係。此後，戴慕珍進一步將這個概念延伸到對於中國改革的制度基礎的分析，認為中國鄉村經濟的改革之所以能夠取得成功，原因是將毛澤東時代建立起來的地方政權和地方幹部的組織體系與當地工商業結合在一起，形成了“地方性國家統合主義”。

在戴慕珍的“地方性國家統合主義” 概念中，“統合主義”的涵義強調在國家—社會關係中社會中的各種私利被組織和整合起來、以實現名義上更高層次的目標——如全國或者全社會的穩定和經濟增長。她把“國家統合主義”落實到地方層面，將其分析對象限定在縣、鄉（鎮）和村三級政權機構，且將縣、鄉的黨委和政府、村的黨支部和村委會等一併納入其中。這是因為這些基層政權直接參與經濟社會管理，捲入到農村工業化的進程。她認為這是解釋中國鄉村經濟起飛的關鍵之所在。

與蘇東國家同為從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，中國也面臨着農村工業化的起步問題。戴慕珍認為，改革之初的給定條件就是仍然保存完好的政權體系——即地方上的黨政組織網絡，是舊的體制遺留下來的資源。無論是黨委還是政府，都維持着既有的官方地位。但這些黨政組織是如何被動員到發展經濟的努力中？

戴慕珍提出了兩項激勵結構：去集體化和財政改革。人民公社的解體和農業生產去集體化的進程推進，改變了原來生產隊和公社的收入模式。農產品的收成主要留在了農户而不是村社集體組織中，農民只需交夠基本的公糧和集體提留即可。這當然提高了農民的收入，但是卻使村集體收入和基層政府收入鋭減。

與此同時，1980年代初開始的財政改革，在縣鄉政府中實行税收責任制，使得地方成為獨立的財政實體。這就促使地方政府開始尋找新的收入來源。在各種約束條件下，最有利而且政治上最沒有問題的策略就是發展農村集體企業即鄉鎮企業。因為這既能解決農村勞動力問題——與國家領導的需求一致，又能獲得合法的可支配收入。在這兩大結構性動因的激勵下，地方政權利用正式的官方地位和對資源的調配權力，培育發展地方經濟，使得農村工業、集體企業如雨後春筍般出現。由此，國家通過正式的制度變遷，促成了“經濟奇蹟”。

地方政府將企業發展納入到公共治理中，既為企業提供經濟依靠和政治後盾，又對企業施加其影響力和控制權。政府與企業之間是互利關係，各級執政黨、政府和企業組成了利益共同體，並以利益最大化為目標。這種利益最大化包括經濟利益的最大化，也包括社區內的其他利益——如解決就業等。

1990年代開始，中國經濟雖然仍維持高速增長的勢頭，但是鄉鎮企業風光不再，大量集體企業經由私有化的進程完成改制，或者是在與日益成長的民營經濟競爭中倒閉、退出市場。

“地方性國家統合主義”的基本方式在這一時期出現了進化：一方面，政府通過有選擇的私有化，繼續對重要的、經營良好的集體企業進行直接控制，同時關停或者改制其他的集體企業，減少負擔；另一方面，政府還把扶持的對象和範圍延伸到民營企業，地方政府與一些重要的私有企業之間也建立起了利益共同體。“正如他們原先幫助集體企業那樣，地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照，來支持轄區內私有企業的發展。” 

因此，在戴慕珍看來，儘管統合方式有進化，但“地方性國家統合主義”的體制特徵並沒有隨着體制環境的變化而發生根本變化。她認為，1980年代，這一概念側重地方政權的“公司化”的色彩：地方政府協調其他地區內各經濟事業單位的工作運行，似乎就是一個從事多種經營的實業公司；在1990年代，則更多地體現了地方政權的“統合者”的色彩。這一概念對於變革中的中國仍具有解釋力。地方政府、尤其是縣鄉村三級的黨委組織和政權機構（及其在村一級的延伸）的角色性質並沒有改變，仍然在企業的重組、改制中發揮資源要素的微觀配置重要作用。

**********▍**********地方政府公司化

但是，這些分析對於中國經驗本身，還缺乏更深刻的穿透力，對於內在的東西，缺乏應有的透視和解析。

本文在這裏展開地方政府公司化這個概念，一方面是吸收了“地方性國家統合主義”的理論要素，另一方面也力圖在中國政治過程的深刻解剖上做一些努力。進一步説，本文力圖從日常運行和內部機制入手，來展開對地方政府公司化的理解。

（一）地方政府公司化的行為特徵

最直觀地看，地方政府的公司化，其具體表現可以見諸地方政府的日常工作：以招商引資為首要工作，以追求財政收入增加為最高動力。在地方政府領導人的話語中，充滿了“土地低價”、“税收優惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。投資者成為政府的最高客户，公眾的要求則被忽略。

在工商企業與本地民眾發生衝突的時候，地方政府往往不惜違法來保護工商企業。在有些地方的公路兩側，我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去，就是和全縣人民過不去”之類堂而皇之的大標語。

地方政府的公司化不僅反映了其行為邏輯，也揭示了其背後的激勵機制。這一激勵機制起作用，與地方政府碎片化的權力結構、運動化的行動方式聯繫在一起。這些屬性相互強化，共同塑造出當下的中國地方政府形態。

地方政府的碎片化表現為三個層面的特點：

**第一是“價值”的碎片化，**下級對於上級的服從往往只是象徵性的。對於上級的許多部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現出表面上的認同或者順從。

**第二是“體制”的碎片化，**不同層級政府之間、不同政府部門之間，根據各自需要執行上級部署。因此出現眾多的“文件打架”、執行文件的人員打架。這樣，看上去一呼百應的政府體制其實藴涵着內在的割裂。

**第三是“職能”的碎片化。**職能部門缺乏整合，政策過程相互脱節。政府運行的重要機制演變為非正式規則主導下的“個人運作”，或者説政府部門的運行已經被植根於政府內部的人際關係結構中。討價還價成為政府部門工作的重要方式，不僅存在於政策制定過程中，也存在於政策執行過程中。不同政策相互間不銜接，政府權力往往被用於謀取私利，而且許多私利介於合法與非法之間的灰色地帶。

在這樣的政府運行過程中，正式的制度規範往往成為擺設，難以建立有效的法律框架，無法形成共同的價值和公認的程序。

價值的分歧和體制的割裂已成為地方政府運行中的突出特點。這種割裂體現在政府的行為模式中，通過發動“運動”的方式來處理例行的日常工作任務。常規的行政管理和公共服務被動員式的運動化的工作機制所取代。運動化的運作機制，表現為行政主體為了某一特定目標，在短期內最大限度地動用行政管理資源，集中人力、物力和財力，採取疾風驟雨般的方式執法。

政府運行以“運動”為重要特徵，但這種運動並不是民間社會力量自動生成的“社會運動”，而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的發生過程來看，基本上都是領導要求部署啓動，檢查考核評比開路，宣傳發動的時候轟轟烈烈，檢查驗收浩浩蕩蕩。運動的結果，基本上都是表面上皆大歡喜，總結起來成果累累，非常成功，上級領導抓得對，下級領導做得好。但是在實際工作中，或者是形式主義成風，用“文件落實文件”、“會議落實會議”，或者是強迫命令造成種種後遺症，如現在的巨量鄉村債務有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。

地方政府的公司化激勵機制、碎片化權力結構、運動化行為模式，揭示了當下地方政府運行的內在機制。這三個因素相互影響和相互強化，成為改革難以撼動的體制癥結。

（二）地方政府公司化的政治前提

不論國外的研究還是國內的研究，都注意到，**中國這三十多年的巨大發展，是在沒有根本改變既有黨政組織體制的條件下實現的。也就是説，既有的黨政體制，不僅支撐了過去的計劃經濟，也支撐了現在的市場經濟。**這裏所説的沒有改變，是指沒有根本性改變。那麼，沒有改變的是哪些東西？我們認為，這些沒有改變的東西，正是地方政府公司化的政治前提，或者説政治的保證。

改革以來，中央與地方的關係，包括地方不同層級政府間的關係，發生了若干變化，特別是分税制的實行，使得政府間的財政關係有了巨大不同，從中衍生出地方政府新的行為特徵，以及不同層級政府間新的互動模式。進入新世紀以後，在地方層面，近些年出台了省財政“省直管縣”政策，行政管理層面實行“擴權強縣”政策，還有基層的“鄉財縣管”政策，都對中央與地方關係產生了很大影響。但是，從政府經濟活動的角度來看，上級集權的基本體制格局並沒有改變。不論是投資決策，還是具體的轉移支付制度，依然是以權力向上集中為基本特徵。從政治的角度看，這種上級集權基本格局沒有動搖，近幾年在一些地方甚至出現了明顯的強化。主要表現是，上級仍然是下級政府權力的基本來源。在縣的層面，過去縣委書記的任命基本上都由市委地委直接決定，現在則因為強調縣委書記的重要性而由省委決定。這種高度集中的上級權力，使得政府的發展主義傾向不斷強化。

從政府預算的決定和執行來看，雖然已經有了部門預算的制度設計和相關規範，民意機構在預算中的作用也有法律要求，但是，黨政領導者的意志實際上仍然起決定性作用。建設項目的安排、預算資金的分配，最重要的決策環節還掌握在領導者手裏。因此，經常出現一定地方的城市建設規劃、產業發展安排隨着領導人的變動而變動的情況。從工業項目建設、徵地拆遷來看，中央雖然出台了一些規範規章，但是，這些規範作用往往是紙面上的，個人決策往往可以抵消這些文本的規範要求，所以，項目招投標過程的腐敗、徵地拆遷過程中的腐敗未見其少，反而增多。在官員的管理上，一方面中央政府和各地都在規範選人用人程序，高調推行公開選拔、民主測評、民主投票、全委會票決等制度規範，或者説，如果從文本規定來看，用人方面的程序性要求越來越多，對於所謂黨委一把手在用人上的權力限制越來越多，但是，另一方面，人事任免中的領導個人説了算現象仍然嚴重，跑官要官、買官賣官的現象普遍。

（三）地方政府公司化的社會後果

戴慕珍在其著述中，也討論了“地方性國家統合主義”對中國的政治前景所產生的更廣泛影響。她認為，“地方性國家統合主義”可以為中國提供有別於蘇東國家的私有化和制度崩潰的制度選擇，“一種相對來説無威脅的可供選擇的經濟制度，這種制度允許強有力的地方政府幹預。共產黨官員不但能夠發揮政治作用，也能發揮領導經濟的作用。” 這也使得中國的地方官員一直願意進行經濟改革，不像蘇聯官員那樣反對經濟改革。因為實行經濟改革和追求發展“把握住了加強而非削弱地方官員權力的潛在力量”。

她還認為，正是因為“地方性國家統合主義”帶來的地方經濟發展和地方財政收入增加，使得政府可以通過不同形式的補貼（如糧食補貼、教育補貼、衞生補貼、老年救濟、建房補貼等）把大部分錢款重新分配給農民，地方政府也由此將社區福利因素納入到經濟發展的決策中，使得傳統的社會主義國家的價值體系得以保持。在這個意義上，她認為中國地方政府發展經濟的活動有別於所謂的掠奪型國家，因為這些獲取的資源並不是被私人化，而是更多地以公共財政的途徑用於公共事業和公共福祉。

但是，從經濟的角度來看，近年來中國經濟所面對的不協調、不平衡、不可持續的問題，似乎印證了克魯格曼（Paul Krugman）的分析：經濟發展以增加投入為基礎，政府雖然能夠組織和動員資源投入到經濟增長中，但是難以提高效率和技術水平、提升全要素生產率。“地方性國家統合主義”能否成功地動員經濟從量到質的升級，目前來看，仍然存在疑問。

與此同時，在政治方面，由於地方政權完全地捲入到經濟和市場活動中，並在決策中以企業式的“利潤最大化”原則為基本依歸，這也帶來了政治上的困境。借用貝爾（Daniel Bell）在《後工業社會的來臨》中對於中軸原理的分析，可以説，政治領域和市場（企業）領域的中軸原理存在根本不同。現代政權在政治上的根本利益在於合法性的獲取，而企業的市場決策的根本原則在於成本—收益分析後的利潤最大化。

基層政府按照企業的決策原則行事，結果導致了其對於公共物品、公共服務疏於供給，而且由於政府變成市場運行中的利益主體，成為與民爭利的既得利益者，也使得社會衝突包括市場其他主體與政府之間的衝突不僅無法得到有效的管理，而且矛盾還被激化。晚近以來圍繞着徵地問題的衝突無疑都是這些問題的生動寫照。此外，政府通過“統合”手段將各種主體、要素和資源捲入到統合過程，不斷擴大了國家權力範圍。

**在地方政府公司化的機制作用下，政府把自己變成了市場競爭的一個主體，做了許多原本該是市場做的事情。**政府官員的注意力主要是在投資者或者説有錢人的身上，或者説，政策取向更向有錢人傾斜。公權力過分介入市場運行，混淆了政商之間的界限，反而更加不利於建立公平的市場經濟環境。

這種公司化的政府運行機制，使政府對於基層社會的公共需要缺乏回應能力。在政府運作過程中，民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者説，反饋的方式主要是非常規性的。而那些設計好的制度化通道運行不暢，或被廢棄、或被堵塞。即使在信息反饋上來以後，政府的處理機制也不健全。對政府部門工作人員來説，缺乏為民眾做事的激勵機制，也就缺少對相關信息做出反應的動力。

公司化的運行機制，所帶來的後果至少可以從三個方面加以理解：

**第一，大量資源被用於滿足地方經濟發展的目的，擠佔了公共服務和社會管理的可用資源。**在現有的考核體系中，經濟發展是最為重要的指標，這使得地方政府有強烈的意願將各種資源用來發展經濟；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關係不平衡，社會的要求對地方政權沒有制度性的約束力，地方政府沒有提供公共物品的動機。

**第二，無法有效地化解地方社會內部的緊張和衝突：**一方面，地方政府對於社會衝突的處理缺少動力；另一方面，地方政權本身也被捲入社會衝突中，成為衝突過程中的利益相關者甚至是衝突發生的根源，尤其體現在矛盾最為集中的徵地活動中。

**第三，政府無力滿足地方社會對公共服務和公共物品的需要，因而相應也就無法獲取政治支持。**這也使得地方政府與當地社會之間的疏離感增強，政府滲透和動員社會的能力下降。

在公司化的運行過程中，地方政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現在相對於上級政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使其在財政發展方面有自主行動；也體現在相對於當地社會而言的自主性，在日常運轉中忽略社會公眾的需求、忽略平衡各種社會利益的需要。在社會出現的衝突中，往往能夠在公司化的政府運作中找到根源。

戴慕珍曾經給予“地方性國家統合主義”以高度評價，認為中國在經濟轉型過程中成功地通過制度安排、在不做政治改革的條件下就能夠完成經濟增長的任務，這是中國的制度優勢。但是，隨着改革的推進，在市場體制已經基本建立的條件下，深度捲入市場運行的“地方性國家統合主義”，已經很難再作為具有比較優勢的制度安排。它越來越成為中國現代地方國家政權構建的體制障礙，而且地方政權作為既得利益集團所帶來的問題日益突出。如果不觸及這一體制癥結，任何政策上的變革都將難以落實和深入。

顯然，晚近數十多年中國的發展取得了巨大成就，但是，如果説中國的改革業已成功則為時尚早。就政府轉型而言，中國模式還沒有邁過最重要的那道“窄門”。地方政府公司化的發展範式，早期階段顯然有促進經濟快速發展之利，但是隨後弊端開始凸顯。下一階段的中國改革，根本的問題將是如何去改變地方政府公司化的運行機制，使之真正轉換為現代意義的國家政權體系。