A4紙，科層制與官僚主義_風聞

文 | acel rovsion

去年我們聊了不少官僚主義和現代科層制機制的內在邏輯問題。今天我們從另一個視角，從科層制運轉過程中最重要的文表，以及文表的載體象徵——A4紙，來解答官僚主義，或者説現代科層制的核心邏輯和問題。

現代科層制機器，無論是歐洲現代文官制（比如《是，大臣》中表現的英國文官系統），還是GE（通用電氣，被廣泛認為是大企業中最早實現現代科層制的代表）這樣的多元化經營大公司，其核心活動主要由兩個構成，一個是收發文開會，一個是製表看錶，而兩個正好都由A4紙作為媒介。

傳統社會學觀點中，一般將科層制的興起和工具理性的強需求歸結於現代社會公共問題的複雜性，人類學家，“佔領華爾街運動”領軍人物大衞格雷伯則在傳統觀點之外，着力於從三個構成機制來探討現代科層制，信息的控制、暴力的壟斷以及所謂的“克里斯瑪魅力”。

從這三個要素看，現代科層制及其本質是一個通過建構規範而延伸規範適用能力的組織機制，其中，信息的控制實質上是對於社會自發活動、自組織及其社會結構穩健的核心配置要素。

現代社會系統的管轄權，權力運作的核心，也體現在信息對社會系統的重構和對社會系統運作的簡化，我們歸納現代社會，尤其是典型的晚期資本主義社會的核心公共活動，可以簡化為關於權力配置與決策層級、利益訴求反饋與整合、資本增殖及其交換模式、經濟收益回報導向、社會系統與行政的衝突與融合。

從古希臘的色諾芬開始，西方傳統政治學觀念中，政治的核心就是公共生活的一系列整體安排，小至婚姻，家庭，大至戰爭和治理。而現代科層制的權力運作和公共管理，本質是對這些整體安排進行分配性的事務機制，如果我們從這種公共品、核心要素及資源稟賦的分配機制來看待科層制機器，那麼科層制機器可以通過建構權威來實現資源、身份、公共價值與機會的分配，而其運行還依賴一種規範化的合法性機制，這包含對於社會系統的準確反映和合理簡化，以及通過建構規則去建設規範化的公共行為導向和權責界限。

**這種規範化的建構首先是文書體系，**文書體系在古典科層制中就已經是一種核心配置要素，並在現代科層制中繼續發揚。自古典科層制以來，規範的建構都是一種基於工作流設置的逐級審批制及指令下達制度的雙重結構，而具體審批事項的構成必須要依託於文書的形式，文書的規範性強化了事項所依賴的指導思想、工作原則、工作目標、具體工作內容及保障機制，同時文書和規範確立了權力配置尤其是事權約束，這樣一個事項才可以作為議程列入到審批流和決策體系中去，保證要件與文書相符，事項處理和具體配置相符。（古典科層制的代表，比如古代中國，波斯的文官系統和近代英國，沙俄等的文官系統）

同時，文書體系也是一種科層制機器內部主動的信息傳遞，以及用於減弱內部自然摩擦的中間產品，文書對於具體的公共事務按照決策層級整合和提煉成不同層級需求的事項，決策可以簡化為是對於這些已成文事項的配置和優先級排序，這建立了決策主體的支撐。

同樣，決策後的具體工作要求和對於事項的專項規劃，也依賴於文書體系對於決策機制中大量總領性的口頭信息進行歸集和再配置，並形成反饋考核的信息機制，使得這套規範體系才得以運行下去。

**於是，文書體系主導的科層制機器中，草擬文書、上傳下達、呈批下發、封駁歸類、批轉辦件就成了決策體系和具體運行機制能夠得以持存的最核心中樞，**這些部門在傳統文官體制和大公司體制中都扮演者絕對核心的地位—因為文書權即優先事項的配置權，它依賴於既定規範建構和信息控制的傳統，也是保證科層制機器運行最直接的驅動機制和中間產品。

文書體系在建構公共體系的同時，也配合法律系統產生對於社會系統關於產權、資格准入、產業導向、行政要求等具體綜合性行政法規和專項制度的生產，通過文書體系的規範性建構來達成社會系統的規範性建構，這種伴隨機制讓抽象出來的文書現實對社會系統進行再轄域化，達成穩健性的秩序基礎以及控制社會風險。

文牘體制，是建立在通過文書構建的文本現實對具體社會治理客體的抽象化和相對簡化。**馬克思韋伯認為現代治理技術某種程度建構了科層制機器這種組織形式無與倫比的優越地位，它在純技術層⾯上始終優越於任何其他形式的組織，**工具理性與科層制是一種世界機械化圖景的產物，通過建構⼀套裝置去契合社會生產方式的實質，從而依靠明確的層級隸屬關係、閉環的檔案知識、精確的文書反映、減少摩擦降低中間成本，相比於獨斷形式的絕對主義、行會團契自治或者榮譽信用的寡頭相比，更有專業性。

**而表格則是文書體系在治理技術上的延伸和拓展，**表格的核心是税收體制和財政統籌為主要需求的技術治理工具，這包含對於基層籍賬制度管理或者市政保民體制來獲取具體數據，同時通過財政統籌以預算、過程控制和決算管理來建立對公共事務總體運行成本和可持續的評估與管理，複式記賬法的發明更是把商業主體的賬簿運行在18世紀的歐洲和公共財政達成了銜接，這帶來了早期資本主義商税體系下公共財政管理和分配的可能。

從某種角度來説，如果説文書體系構成的文書現實是文本和語言對於世界的議題化和事項化，那表格工具的廣泛使用更接近於簡化社會複雜系統的運營過程從而去識別和挖掘可解析的問題和節點，實現事權和預算軟約束或者直接約束的核心手段。

科層制機器通過表格可以更容易獲得關於現實的一種形式上合理的認識，從而定義核心節點和問題，同時提供定量化的解釋模式，同從而將文書配置的優先事項，具體化為可解析和可追溯的重要工作任務和行政目標考核。

表格和文書的共生體保證了抽象管理機制對於社會現實的重構和解釋，從而將具體公共事務簡化為優先事項和具體議程的配置，定量化手段的使用通過已重構的社會現實再次轉化為重點工作任務、重點項目清單，以及指標化的行政目標或者管理目標。這種雙重工作機制，使得我們看到了以中間產品為規範，以目標考核為導向的各層級科層制機器主體展開社會行動和作為的原始動力。

**當然，表格和文書的共生體也帶來了一個科層制機器運作必不可少的導向性機制——行政目標考核。**一般而言，我們把科層制機器的運作看做一種行政發包制和目標考核制的結合，治理主體通過文書建立總體性的優先事項和重點任務，而表格建立具體的目標考核、過程控制，這使得科層制機器處於事項管理需求實質上如同建築行業總承包-分包模式中一樣建立對於行政事項的項目制管理，項目制由明確的目標考核、預算決算、過程控制及合規性要求，同時他又是針對事項設置，由上級治理主體直接交由下級執行的工作任務，而具體事務本身也可以轉化為重點工程或者技術服務項目來達成具體事務的落地。

這就如同工程中的發包一樣，比如你要提升城市節能化水平，你就需要設置城市節能的碳核算和能效管理指標，同時你也要用具體的節能專項工作和重點園區、廠區改造項目去落實這個事情，這屬於典型的委託-代理模型框架。

具體到我國的語境，周黎安等國內學者，廣泛使用行政發包制這一概念來研究我國的社會治理架構和央地關係等問題。周黎安在使用行政發包制這個概念的時候，考慮了這種行政發包涉及科層制機器的多個代理主體，多個代理主體包括平行的同質化主體，比如央地關係中的各地方，也包括專項任務重縱向的跨部門異質性主體，**即“條條塊塊”問題，**這使得多重決策主體和多重權力配置層級的交疊中如何真正實現目標導向的問題。

“條條塊塊”的問題在早期的治理工具中，往往通過機構改革、審批流程平行化、行政牽頭制和“放管服”配置來進行衡平與妥協，但是從核心上這只是解決了科層制機器內部中間成本和摩擦的問題，並沒有解決委託-代理框架中多頭代理的核心問題，那就是雙重成本的不斷疊加—代理成本和信息成本的不斷疊加。

所謂代理成本，很多是分析傳統古典帝國税收制度中徵税成本問題來建構的，即由於帝國中樞直接對地方徵税成本太高，所以往往委託地方來進行具體徵繳，然後通過內部税收和財政管理體制進行上收，但是由於地方各自的利益這存在對於帝國元首和中央機器的欺騙和謊報動機，這同時增加了帝國中樞的信息識別和收集成本，以及建設監察系統、派駐監察人員及維持這套機制運行所需為主的代理成本，而信息成本和代理成本構成了有效治理成本的兩個具體下界。

周黎安對於這個問題的解決，在於提倡了我國央地關係中存在的“政績競標賽”模式，政績競標賽在傳統的理解中強調的是地方主體在經濟工作中基於指標競賽的主觀能動性，但是忽視了最重要的伴隨機制——GDP單一目標考核。

單一目標制考核，核心是科層制機器在實現有效治理和直接監管的妥協中，按照降低雙重成本的路徑（上文中的代理成本和信息成本），基於對行政工作綜合性過強且無法量化的實質需求，而搞的“一價砍平”舉措。**單一目標制在科層制機器運作的模式下，有着從始至終的優勢，**在公共管理中單一目標制可以保證優先事項的清單化和重點工作的可視化，同樣可以保證工作目標的定量化和目標考核的實質化，最重要的是他可以極大降低雙重成本—上級治理主體僅僅需要加強對於單一指標的核算和把控，運用最簡的治理工具、最小的代理支點以及最優的成本控制來保證目標的落地，這使得以監察成本為主的代理成本在通過這種後評價機制保證了最優化的設置。

同樣，單一目標制考核極大較少了信息成本，各層級的信息傳遞圍繞單一目標甚至單一指標來進行開展，實現了治理目標的最小單元化控制，同時又避免直接干涉具體事務導致公共資源錯配，也避免了治理主體要花大成本去敏捷性識別基層需求帶來的不可控成本，形成間接管控-直接授權的模式，這也是行政發包制的核心。

所以科層制機器的單一目標制考核或者説“一刀切”管理，本身就是基於雙重成本驅動下以單最小單元化控制和事項清單化、定量化的行政發包制可以得以運行的基礎，通過犧牲敏捷化反應和多元化需求整合帶來的不可控成本及風險，來保證系統運行的持續性，所以“一刀切”其實反而不是很多人想象的冗餘導致的呆滯，而是科層制機器長期運行中動態一般均衡的最優化產物。

這種通過最小控制單位達成整體統籌目標執行的模式，是以組織行為激勵和考核為核心展開的，周飛舟把這種模式叫做“行為聯邦制”，雙重成本考量和具體目標激勵對於系統內部的組織及工作機制再造實現了層級上的間接管控和行為上的直接激勵。

當然，所有人也都知道，科層制機器的有效治理所依賴的文表世界可能存在的問題，那就是文表建構的世界與現實社會系統的契合點開始慢慢鬆動，甚至走向脱節。

文表世界本身是主體和治理客體間建立的紐帶，由於文表世界變成了一個脱嵌的自循環系統而走入形式主義的怪圈—治理能力、治理目標與社會的治理需求的脱節，文表世界的簡化和社會系統的多元化運作產生脱節，文表世界所代表的科層制中間產品及其漕工與實際訴求反饋的脱節，導致科層制機器並沒有真正實在地治理這個被簡化的世界，相反它在通過文表世界取代現實世界的路徑在證明自己似乎正在治理這個世界。

在這種畸形發展中，文表體系或者信息傳遞機制變成了一種逐步自我累加和層層加碼的自循環系統，科層制機器的核心工作變成了僅僅維持科層制本身及規範存續的形式手段，而降低雙重成本設計出來有效治理模式反而在文表世界和現實目標之間搖擺和疊加，產生基於責任分攤機制和風險控制機制迭代而出現的畸高中間成本（尤其是痕跡主義帶來的以“查檔案代查事務”的責任分攤和風險控制，帶來對於資料檔案的高標準形式性要求），降低信息成本和代理成本的手段反而增加了委託-代理機制的中間摩擦，文表這種中間產品反而消耗了過多的科層制內部資源卻沒有產生直接效益。

相反，由於這種中間成本的逆向增長，科層制機器又必須進一步加大項目制管控，將中間成本分攤給市場機制和其他社會學主體來進行配合，於是產生了“事務項目制管理，項目直接性外包”的奇怪場面。

比如大型規劃方案由於文表主義的問題產生跨部門跨層級信息收集和統籌配置成本的提高，而出於削弱這種中間成本，又開始尋求高效、研究院所、政策諮詢公司等外部社會主體來通過外部市場渠道來減小這種中間協調成本，他們形成規劃案初稿和基本的各部門、層級意向統合，然後再有科層制機器來細化完善及優化配置。

**同樣，由於科層制機器與社會系統嵌合關係的變化，單一目標制也顯露出其疲態。**單一目標制基於降低雙重成本的最優化管控模式，由於社會系統普遍的公共參與熱情和多元化需求，使得其前端對於社會需求感知的敏感性和靈活性缺乏產生衝突，同樣基層結構無法承擔起柔性配置的作用而更多作為科層制機器的穩健性網格，這使得社會系統通過輿論機制和科層制機器產生了越來越頻繁的“衝擊-回應”機制，某種程度增大了治理風險。

而社會需求和訴求的複雜性，以及社會多元化結構，**也導致很多公共議程和管理事項無法通過單一目標實現“問題可解化”，**更別説單一指標定量化，這也使得傳統目標考核制驅動的模式，暫時無法有效應對這種高複合型需求、主體多元化、需求靈活化甚至情緒化、極化的公共事務模式，這也構成新的問題。

一個可能思路在於，通過政務大數據和社會化治理的治理技術手段迭代，以多元化數據和文表融合的方式強化文表世界與社會系統的互相融吸，數據彙集和分析帶來的決策體系精準化和多樣化，以及核心數據權的明確與保護。

也許，為了適應新時代的需求，未來由於行政發包制和目標考核制會逐步轉向多元目標考核，多元目標考核會通過諸多套合理的政務大數據算法來評估地方的人類發展水平、綜合服務水平、供應鏈及產業集羣發展水平，以及諸如營商環境、碳管理和能效管理、科技新型舉國體制、“獲得電力”等專項工作的管理效能及中長期風險評估預控，行政項目化逐步專項事權軟約束和指標硬約束的雙重結合，從而推動科層制機器進一步適應新時代的新挑戰，解決深化改革中的新問題。