意外的後果——美國貿易政策何以影響美歐貿易關係？_風聞

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　　本文作者：門易安

　　本文審校：莫迪朗

　　作者簡介

　　門易安

　　北京外國語大學外交學本科生

　　海國圖智研究院研究助理

　　來源：Politico

　　歐盟內部專員蒂埃裏·布雷頓（ThierryBreton）在12月表示將不會參加在馬里蘭大學舉行的美歐貿易和技術委員會峯會（Trade and Technology Council, TTC）。布雷頓的助手錶示：“歐洲國家的工業部門和企業均對TTC峯會展現出遲疑，認該峯會並沒有為歐洲的核心關注點提供足夠的空間”。歐盟官員的決定與表態無疑是美國及其歐洲盟友之間貿易關係日益緊張的信號。在訪問美國時，法國總統馬克龍也曾表示對拜登政府貿易政策的不滿。而造成這種緊張關係的原因，很大程度上應當歸咎於美國為保護與加強其自身工業基礎與供應鏈安全的一系列行動與法案，包括減少《通貨膨脹法案》（Inflation Reduction Act, IRA）以及半導體出口管制等政策。這些法案和政策普遍對中國獲取美國技術或者相關產品加以限制，旨在加強美國自身工業能力與供應鏈安全，從而更好保護美國的利益。但是，如果美國忽視這些舉措對其歐洲盟友的附帶衝擊，便會可能會帶來意外的後果，從而造成美歐之間貿易關係的緊張。

　　一、歐洲的不滿：美國產業政策的貿易保護傾向

　　當地時間11月29日，德國聯邦副總理兼經濟和氣候保護部部長羅伯特·哈貝克（Robert Habeck）表示歐盟將對美國的《減少通貨膨脹法案》做出“強有力的回應”。並認為德國和歐盟需要更為積極的產業政策且做好和美國發生貿易衝突的準備。IRA在2022年8月由拜登正式簽署，旨在促進美國國內清潔能源發展、降低國內醫療保健成本並增加美國的税收。該法案撥款約4000億美元用於減少美國在未來十年內的碳排放。主要針對於：提高國內製造能力、使國內或貿易伙伴處於關鍵礦產供應鏈之中、加速科技研發、促進綠色技術的商業化。美國稱這項法案旨在緩解美國國內高通貨膨脹、削減財政赤字。

　　儘管法案中提到了美國的“關鍵自由貿易伙伴”並主張要將這些貿易伙伴放置於美國綠色產業和電子科技產業供應鏈的核心地位，但是IRA中的一些政策卻並沒有顧及到歐洲貿易伙伴的利益，甚至還與之產生衝突。例如IRA中規定，只有當汽車在北美進行組裝，並且電池中一定比例的關鍵礦物質是在美國提取或者加工時才能夠享受美國政府的税收優惠以及補貼。

　　在芯片領域同樣如此。2022年5月在達沃斯世界經濟論壇中，美國商務部部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）也指出芯片是一個關乎於國家安全的重大議題，應當將芯片的供應鏈遷回美國本土，而非將之外包給美國的的貿易伙伴。此外，2022年10月，美國商務部工業與安全局發佈了新的規則，意圖加強美國對中國購買、製造和維護先進計算芯片、超級計算機和先進半導體能力的出口管制。為了實施這項規則，美國向荷蘭ASML公司施壓，迫使其禁止對中國銷售先進芯片的生產機器。美國商務部長吉娜·雷蒙多2022年11月2日在同主要芯片製造商會見時發表評論稱：美國正在制定一項新協議，將限制日本和荷蘭的公司向中國銷售芯片製造設備。美國需要大約九個月的時間與盟友達成協議以限制中國獲取最新技術。負責工業與安全的美國商務部副部長艾倫·F·埃斯特維茲（Alan F. Estevez）也計劃前往荷蘭討論限制中國芯片的問題。ASML是價值5500億美元的全球芯片行業關鍵機器製造商，其掌握着製造最先進半導體芯片的技術。根據彭博社的分析，如果美國進一步擴大對中國的出口管制，禁止在中國銷售深紫外設備，ASML的銷售額可能將在此前禁令所帶來損失的基礎上再減少5-10%。可以看出，拜登政府的國家安全戰略優先考慮美國的國家安全與工業能。儘管反覆提及加強與貿易伙伴的合作，彙集互補的工業能力與技術專長，但在做出關鍵決定時，美國並沒有顧及歐洲盟友的利益。歐洲布魯蓋爾智庫（Bruegel）研究員戴維·克萊曼（DavidKleimann）也稱：“歐洲顯然對美方進行決策前缺乏事先進行信息的溝通與諮詢而感到失望”。

　　這樣單方面顧及本國利益的貿易政策顯然是具有貿易保護主義傾向的。美國的補貼給歐盟與美國之間的貿易關係造成了負面的影響。荷蘭貿易部長利斯傑·施萊納馬赫（Liesje Schreinemacher）認為IRA非常令人擔憂，對歐洲經濟的潛在影響非常大。在中美關係走低的背景之下，荷蘭也緊迫面臨着地緣政治與自身經濟利益之間的艱難權衡。荷蘭外貿與發展合作部長（Liesje Schreinemacher）也回應表示，荷蘭目前正在國家安全利益和經濟利益作艱難的權衡。儘管地緣政治有加劇緊張之勢，但中國仍舊是荷蘭的重要貿易伙伴。而在評估是否要滿足美國的要求，針對中國進行進一步出口管制時，在歐洲議會從事芯片政策的荷蘭環境保護部官員巴特· 格羅修斯（Bart Groothuis）也認為，荷蘭必須理清什麼是國家安全，什麼是經濟糾紛。

　　歐洲議會跨大西洋關係的負責人託尼諾·皮庫拉（ToninoPicula）認為美國正在遵循一項保護主義的國內議程，並且正在歧視美國的盟友。法國經濟部長布魯諾·勒梅爾（Bruno Le Maire）指責美國正在走經濟孤立主義的道路，甚至敦促歐盟效仿這種做法。

　　法國總統馬克龍在2022年12月對美國進行國事訪問時，便對拜登政府的CHIPS法案和IRA法案表示了不滿。他認為這些法律可能會阻礙美國和歐洲之間的關係，並凍結跨國公司在兩大洲之間的投資。儘管馬克龍認同這兩項法案的目標，但是他表示這兩項法案將使西方陣營分裂，因為它們在美國和歐洲之間造成了差異。因此，馬克龍指出：“法美兩國需要在貿易上消除分歧，重新同步，而非彼此對抗。美國的政策也許可以解決美國所面臨的問題，但是會增加法國等歐洲盟友的問題”。

　　面對歐洲盟友的一系列指責，美國並沒有為這項法案可能對其歐洲盟友所帶來的損失道歉。在新美國安全中心（the Center for a New American Security）舉辦的一次關於出口管制的活動中，埃斯特維滋表示：“（一系列的管制措施與法案）事關國家安全，美國的行動純粹是為了國家安全，且不會平衡貿易與國家安全”。但是，拜登總統也承認美國的貿易政策存在着一定的問題，並表示：“美國將繼續創造製造業就業機會，但不會以犧牲歐洲為代價。美國從未打算排除與華盛頓合作的盟友，並可以做出相應的調整來滿足盟友的要求”。

　　去年12月，法國總統馬克龍國事訪問美國期間，曾就IRA補貼問題明確表示對美方的不滿。

　　來源：法新社

　　二、不甚明晰的調整路徑

　　儘管拜登總統承諾將對IRA等法案與相關政策進行修正，但是在美國中期選舉後形成的新國會中，其主張將難以同時取得兩院的支持，調整路徑難以明晰。

　　首先是眾議院。在2022年11月進行的中期選舉中，共和黨以222比213的多數優勢成功控制了美國眾議院。儘管經歷了前所未有的15輪投票，但麥卡錫也成功取得了多數順利成為眾議院議長。那麼在新一屆的眾議院中，議程設置的權力便掌握在了共和黨手中。對於民主黨拜登政府來説，想要通過法案的改革也將更加困難。2022年夏天，上一屆國會眾議院在對IRA、CHIPS等拜登政府提出的貿易與供應鏈改革法案進行表決時，時任共和黨議員都投了反對票，最終得票為220:207，民主黨憑藉着在兩院的席位數量優勢通過了這些法案。因此，在新一屆由共和黨主導的眾議院中，拜登政府對美國現行貿易相關法案的調整將面臨更多困難。

　　其次是民主黨所控制的參議院。儘管參議院由民主黨以一票之差所控制，議程設置也大多由民主黨主導，但是主要的民主黨議員卻無意對這部分法案做出改變。換言之，他們並沒有表現出淡化增強美國國內製造業與高科技產業競爭力的行動意願。領導參議員財政委員會的俄勒岡州民主黨參議員羅恩·懷特（Ron Wyden）説：“國會通過了IRA等法案以刺激美國的汽車業等行業的發展，創造美國國內的就業機會，同時應對氣候變化。我無意重新審視這項法案。國會高度重視美國與歐盟的夥伴關係，但是這並不意味着要破壞我們最具有里程碑意義的法案”。並且，拜登在法案通過後的一份聲明中感謝了兩位對法案貢獻最大的議員並將IRA描述為“美國人民一直在等待的行動”，因此，在對於美國本土更為有利的情況下，民主黨可能也缺乏顯著動機調整該項法案。

　　美國與歐盟在2022年10月成立了一個特別工作組以討論其在電動汽車等供應鏈上的分歧。拜登和法國總統馬克龍都表示，他們已經指派助手在此問題上密切合作共同努力。一方面，歐洲企業表示他們更願意對話與溝通在法案通過之前進行。代表35個歐洲國家公司的組織歐洲商業（Business Europe）的總幹事馬庫斯·拜爾（Markus J. Beyrer）表示：“這些法案在重要領域對歐洲的產品進行歧視，但在貿易和技術委員會（Trade andTechnology Council, TTC）中卻並沒有進行任何的討論”。另一方面，拜登政府也在為這些法案辯護，例如美國財政部長珍妮特·耶倫（Janet L. Yellen）便強調通過友岸外包政策（friend-shoring）將貿易伙伴納入美國的供應鏈體系，作為對抗中國的一部分。

　　因此，在面對國內政治局勢騎虎難下、難以重新調整法案，並受到盟友諸多指責的情況下，拜登政府將調整其貿易政策與相關國內法案的路徑也是未曾明晰的。究竟是真正將盟友納入供應鏈，達成優勢互補，還是借意識形態合作貿易保護推動主義還有待觀察。

　　三、結論——控制的錯覺

　　美國國家安全顧問沙利文指出：“美國必須在某些技術領域儘可能保持領先優勢”。隨後實施了一系列的出口管制與補貼政策，一方面限制競爭對手，另一方面使半導體等行業回到美國本土。

　　但是，與美國在金融行業的領先地位不同，美國在半導體等高科技與綠色行業儘管有着重要的作用，但仍然無法達成明確的主導地位。雖然在2021年，美國佔據全球半導體市場的46%，但是其芯片進口與製造卻高度依賴中國台灣地區與韓國，美國製造的芯片僅佔據11%。美國並不能稱之為芯片行業的主導，其本身便高度依賴貿易伙伴的供應。電動汽車行業也是同理，彭博社的一項調查表示（如下圖所示），2022上半年美國汽車產量中只有4%為電動車，大部分的生產線仍然在量產燃油車。

　　2022上半年美國汽車產量（單位：輛）  

　　來源：彭博社（Bloomberg）

　　因此，在錯誤的“主導”觀念引導下，美國很多的行動並沒有與合作伙伴協商一致。正如上文歐洲商業總幹事所説的那樣，那些歧視性的政策並沒有在如TTC等美歐雙邊合作機制下進行討論。美國將綠色產業、半導體等行業的相互依存關係武器化，以此制衡中國的發展，但是其並沒有顧及到其貿易伙伴的利益，而是推出一系列被歐洲盟友稱為“保護主義”的政策將這些行業回遷美國，這樣的做法加劇了美歐之間的貿易衝突，給其盟友關係帶來了更大的不確定性。同時，中期選舉後的美國國會，也使得改變更難以被達成。拜登政府如何平衡好自身與盟友的利益並達成改變仍需進一步觀察，從現在看來，似乎是騎虎難下的。

　　參考文獻

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　　https://www.foreignaffairs.com/united-states/illusion-controls?check_logged_in=1

　　2. Europe accuses US of profitingfrom war

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　　3. Biden and Macron take on war inUkraine, trade issues in bilateral meeting

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　　4. Top EU Official Pulls Out of USSummit Over Climate Law Dispute

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　　5. Unintended consequences of U.S.industrial policies: discord in the transatlantic alliance

　　https://encompass-europe.com/comment/unintended-consequences-of-u-s-industrial-policies-discord-in-the-transatlantic-alliance

　　6. Manchin’s latest shocker: A $700Bdeal

　　https://www.politico.com/news/2022/07/27/manchin-schumer-senate-deal-energy-taxes-00048325

　　7. What’s in the Climate, Tax andHealth Care Package

　　https://www.nytimes.com/2022/08/07/us/politics/climate-tax-health-care-bill.html

　　8. Biden Seeks to ResolveTrans-Atlantic Tensions During Macron Visit

　　https://www.nytimes.com/2022/12/01/business/biden-macron-trade-eu-russia.html

　　9. Could Biden’s Climate AgendaTrigger a New Trade War?

　　https://www.nytimes.com/2022/12/06/business/dealbook/biden-climate-trade-europe.html?searchResultPosition=1

　　10. EU says it has serious concernsabout Biden’s Inflation Reduction Act

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　　11. Just 4% of North American CarProduction Is Electric

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　　12. US to Amp Up Pressure on Dutch toBlock Chip Gear Sales to China

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　　13. US firms of chipmaking gear toldto wait for relief on China restrictions

　　https://www.straitstimes.com/world/united-states/us-firms-of-chipmaking-gear-told-to-wait-for-relief-on-china-restrictions

　　14. The Dutch get ensnared inUS-China chips fight

　　https://www.politico.eu/article/the-netherlands-united-states-china-chips-machines-fight/

　　15. A globally critical chip firm isdriving a wedge between the U.S. and Netherlands over China tech policy

　　https://www.cnbc.com/2022/12/05/us-ramps-up-pressure-on-netherlands-to-fall-in-line-with-china-chip-policy.html