CCER重複計算問題簡析和碳市場發展建議_風聞

導語

CCER的重啓問題一直都是國內碳市場繞不開的一個話題，哪些類型的項目應該納入CCER也長期爭論不斷。隨着國內綠證市場逐漸走熱，綠證項目的覆蓋範圍從補貼型擴大到平價型風光項目，有望進一步覆蓋其他類型的可再生能源發電項目。在此情況下，可再生能源項目是否還可以申報CCER，綠證是否可以納入碳交易市場，也成為市場關注的焦點和政策博弈的重點內容之一

文章將從CCER重複計算問題的角度入手，分析CCER重複計算問題的原因，給碳市場及綠證市場的政策發展提出一些意見和建議。

一、前言

最近一期《碳橋》中文章《簡析CCER重啓後的政策銜接》在討論CCER與其他環境權交易機制做好銜接的問題時，提到了CCER與綠證之間可能存在的重複計算問題。隨着全國碳交易市場覆蓋範圍的擴大，全球應對氣候變化相關標準和倡議，如科學碳目標倡議（SBTi）、100%可再生能源（RE100）、國際航空碳抵消與減排機制（CORSIA）等的推廣，CCER的重複計算問題將涉及更多的領域。本文將在多個維度討論CCER的重複計算問題，並探討重複計算問題的原因，給出解決問題的意見和建議。

二、CCER重複計算

1、CCER與綠證的重複計算

根據生態環境部2020年12月31日發佈的《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“管理辦法”）的定義，CCER是依託於“再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目”並經量化核證且在國家温室氣體自願減排交易註冊登記系統中登記的温室氣體減排量。從《簡析CCER重啓後的政策銜接》文章中的CCER現狀圖可知，已公示和備案的項目以風電和光伏項目為主。根據《關於試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易制度的通知》，綠證全部來自於陸上風電和光伏項目。CCER與綠證項目類型具有很高的重合度。

綠證和CCER的重複計算問題主要涉及兩個方面：一是供給端，風電、光伏等可再生能源項目既可以申請綠證，又可以申請CCER，兩種機制下同一項目的重複申報如何避免成為制度設計層面亟待解決的問題；二是需求端，目前在國內CCER和綠證的使用企業重合度並不高，CCER多為履約企業購買，而購買綠證更多的是自願承諾碳中和的企業，這種情況下導致綠證使用企業很難核實其所購買的綠證是否具有唯一的環境權益，在計算其自身的碳排放時，綠證所抵消的範圍二的電量碳排放是否可以計量為零目前也廣受爭議。

由於CCER於2017年3月份暫停，而綠證自2017年1月開始，兩者在時間上的錯位，及補貼綠證在很長時間內未被市場廣泛接受，使得兩者的重複計算問題在全國碳市場啓動之前並不突出。

然而，自從2020年9月習近平主席提出“雙碳”戰略之後，一方面國內市場對CCER重啓重燃熱情，帶動了項目業主開發CCER的需求；而另一方面，國內外企業開展碳中和的行動也更加積極，在實現碳中和的最後一步，綠證特別是平價綠證因其相對碳減排量具有計算簡單、認證流程快捷以及價格便宜等優勢，成為了很多終端客户的首選。但是CCER與綠證本質上同屬於環境權益，對於同一項目來説，避免重複計算或重複交易是保證環境權益完整性需要遵守的首要原則，可以預見，未來在“雙碳”戰略的大背景之下，CCER與綠證的重複計算問題會更加凸顯。

2、CCER與配額的重複計算

根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》，屬於全國碳排放權交易市場覆蓋行業並且年度温室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的“重點排放單位”應當控制温室氣體排放，報告碳排放數據，清繳碳排放配額，公開交易及相關活動信息，並接受生態環境主管部門的監督管理。

目前已經註冊CCER項目中的天然氣聯合循環發電、燃料替代、餘熱利用等工業節能項目，及工廠內的分佈式光伏、生物質發電等項目，其項目建設和運營單位可能為管理辦法規定的重點排放單位。管理辦法規定，重點排放單位每年可以使用國家核證自願減排量（CCER）抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%，用於抵銷的國家核證自願減排量，不得來自納入全國碳排放權交易市場配額管理的減排項目。

由於全國碳市場剛剛開展，目前納入配額管理的只有電力行業，但是根據管理辦法，其他行業的重點排放單位未來也將會被逐步納入管理，而重點排放單位的範圍也會根據企業的實際生產情況動態調整，但這些未納入的重點排放單位範圍內CCER項目產生的減排量能否用於履約目前尚未有明確規定。

對於很多目前尚未納入全國碳市場配額管理的企業，每年也會統一進行企業温室氣體排放核查，根據《企業温室氣體排放報告核查指南(試行)》及行業指南，在核算企業温室氣體排放時CCER項目的碳減排貢獻已納入企業的碳排放核算邊界範圍。雖然從嚴格意義上來説，這些企業目前並未參與配額分配和清繳，但是從核算整體碳減排貢獻的角度來看，主管部門在制定配額分配和清繳規則時，也應該考慮這類CCER項目可能帶來的重複計算問題。

另一方面，雖然全國碳市場2021年才啓動交易，但是北京、上海、廣東等地方試點碳市場已經試行多年，雖然試點碳市場也都明確了不接受來自於被納入控排範圍的企業的CCER，但對於本試點之外的其他控排企業運行的CCER項目並沒有明確的限制條件。而全國碳市場的重點排放單位雖然明確規定其不再參與地方碳排放權交易試點市場，但是由於各市場的碳排放核算規則不一，且核算報告並不公開，給校核和管理重複計算也帶來了一定的困難。假如CCER項目來自於某試點地方的控排企業，其CCER減排貢獻已被核算並且反映在地方試點的配額清繳中，此部分CCER再被用於全國碳市場或其他試點碳市場，則屬於重複計算。

再者，CCER項目計入期時間一般會持續10~20年，而目前的規則並沒有嚴格區分簽發減排量的年份，如果考慮到不同年份對應的控排規則，重複計算的問題會更加複雜。

3、CCER與能耗指標的重複計算

2021年9月11日國家發改委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號），根據方案國家從“用能預算”、“節能審查”、“能耗雙控”等幾個方面進行能耗雙控管理。2021年8月，國家發改委辦公廳印發了《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》，相關省份被亮了“黃牌”“紅牌”。於是，一些地方加強了能耗管控，甚至採取了拉閘限電的強硬措施。

同樣出於雙碳的考核壓力下，擔心項目CCER出售後，影響地方考核指標的完成，一些地方政府出台通知要求光伏、風電項目建設必須同步簽訂碳指標協議，明確項目所含碳指標權限歸地方所有，其使用、交易須經地方同意，收益歸項目所在地。儘管生態環境部在新聞發佈會上明確“項目業主參與温室氣體減排的權益受國家法律保護，地方政府無權對項目業主參與温室氣體減排的正當權益進行限制或收歸己有。温室氣體自願減排交易是全國性交易，地方不應該出台與國家有關政策相悖的地方保護政策。”但據筆者瞭解，目前仍有不少地方政府要求項目業主將CCER權屬或收益收繳地方政府。

能耗“雙控”由於沒有區分清潔能源和非清潔能源，一刀切的做法反倒影響清潔能源的發展和能源轉型。2022年《政府工作報告》提出能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”。2022年8月15日《關於進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》（發改運行〔2022〕1258號）明確提出：（一）不納入能源消費總量的可再生能源，現階段主要包括風電、太陽能發電、水電、生物質發電、地熱能發電等可再生能源。（二）以各地區2020年可再生能源電力消費量為基數，“十四五”期間每年較上一年新增的可再生能源電力消費量，在全國和地方能源消費總量考核時予以扣除。

在能耗雙控時，由於CCER與能耗雙控並無直接關聯，因此不存在地方政府擔心的CCER出售後影響地方能耗指標完成的問題。但轉向碳排放“雙控”時，可再生能源項目產生的碳減排指標，如已納入地方的雙控指標體系，且用於地方實現減碳目標，如再申報CCER則可能存在重複計算的問題。

根據發改運行〔2022〕1258號文件，可再生能源綠色電力證書（即綠證）是可再生能源電力消費的憑證，此時如企業對外省出售綠證或CCER則會影響所在省份的雙控指標的完成。

4、CCER與其他減排機制的重複計算

CCER目前只針對國內的碳減排項目，國際上還活躍的温室氣體減排機制或標準包括：核證碳標準（VCS）、黃金標準（GS）、全球碳理事會（GCC）等。不同機制或標準的管理機構和註冊登記系統均未統一且缺乏信息交互及有效監管的機制，這也是目前國際輿論詬病自願碳減排市場的一大主要原因。

按照國際通行的慣例，這些獨立的減排標準在審核時都要求項目不可以在其他機制下重複簽發減排指標，而這些減排標準的註冊和簽發平台也大多公開可查，但是由於具體的項目信息並沒有統一可識別的特徵，僅僅通過平台披露的項目描述信息很難徹底杜絕重複計算問題。特別是針對一些農林生態系統的土地利用類項目，很多項目的地理邊界覆蓋範圍都是分散不連續的區域，在確定實際項目位置時，無法通過傳統的單一座標點來進行定位區分，這種情況下如何嚴格避免項目的重複申報也是業內爭議的焦點。

根據CCER之前的規則，申報備案的CCER項目必須承諾未在任何其他減排機制進行註冊或簽發，以規避CCER重複計算問題。CCER暫停後，國內很多項目包括已公示的CCER項目轉而申報其他的碳減排機制。以GS為例，2016年1月1日之後投產運行且備案的CCER項目可以轉註冊GS項目。

CCER重啓後，針對這些項目是否會有新的規則尚不得而知，可以肯定的是，重複計算的問題勢必需要嚴格審核，包括已經公示或備案的CCER項目是否在其他機制下進行了註冊或簽發，以及新申請的項目如何制定更加合理可行的規則從而避免重複計算問題。

5、CCER與供應鏈的重複計算

越來越多的企業開始根據SBTi相關要求，設定自身的碳減排目標，且將範圍三的碳排放納入其管控範圍。以某知名車企為例，要求其供應商產品用電必須來自100%的可再生能源，如其供應商通過安裝屋頂光伏實現了產品的100%綠電生產製造，那麼此屋頂光伏項目再申請CCER則存在重複計算問題。

為了保證碳減排指標環境權益的完整性，VCS標準4.4版（2022年12月21日更新）要求受供應鏈影響產品的生產商或零售商在碳減排項目開始時就要公開聲明其項目減排量將被申請簽發，以儘可能避免碳減排項目的環境權益被重複計算。CCER重啓後，也應將相應的問題考慮在內，以保證CCER環境權益的完整性。

三、CCER重複計算原因探討及建議

1、核算邊界

國內控排企業温室氣體排放核算以法人單位為邊界，且計算企業碳排放量時包含了直接排放和間接排放。由於同一法人單位可能會同時運營碳排放和碳減排的項目，以鋼鐵企業的屋頂光伏項目為例，根據CCER的規則，項目可以申請CCER，但在核算鋼鐵企業法人單位的碳排放時，屋頂光伏項目也降低了企業的碳排放量，則難免出現重複計算的問題。

將企業用電用熱的間接排放納入企業碳排放量的核算範圍，在核算碳市場碳排放總量時相當於將電力和熱力的排放重複計算了兩遍：假設碳市場由一家火電廠和一家電解鋁企業組成，火電廠的年發電量為100萬MWh，排放基準為1t CO2/MWh；電解鋁企業年用電量為100萬MWh，電網排放因子為1t CO2/MWh。根據目前的碳排放核算規則，碳交易市場的碳排放總量為200萬噸，而實際其碳排放總量僅為100萬噸。

雖然從碳市場總量控制的最終目的來看，這種重複計算不會影響單個企業自身的減排，並且更有利於推動企業節能降耗，但如果引入CCER等外部減排指標，核算邊界擴大之後，這種重複計算就會帶來一系列的問題：假設火電廠改造成了光伏發電，年發電量為100萬MWh，根據CCER的規則，光伏發電的碳減排量為100萬噸；如此時考慮電網全部由可再生能源的電組成，而將電網排放因子調整為0t CO2/MWh，則碳交易市場管控企業的碳排放總量為負100萬噸，而實際碳排放總量為0噸。可見由於將間接排放納入碳排放管理範圍，而電網排放因子在核算時又未剔除CCER項目的影響，在核算碳排放總量時會出現多算或者少算的問題。

在國內電力交易市場尚不完善的情況下，企業對於電力來源的選擇能力有限；而電網排放因子更多受國家宏觀能源結構調整的影響，且在核算企業間接排放時對於外購電力採用統一的電網排放因子，未考慮不同的電力來源影響。在此情況下，將間接排放納入企業的管控範圍，並不能有效鼓勵企業自主減排的行為。綠證和綠電交易市場的發展，恰好可以補充碳市場對間接排放有效管理的空白點。建議碳市場僅將控排企業的直接排放納入配額管理，通過綠證和綠電市場管理企業的間接排放，規避CCER和綠證重複計算的問題。目前全國碳交易市場僅納入了電力行業，其碳排放主要為直接排放，此調整並不會對目前的全國碳市場管理產生太大的影響，也有利於簡化後續所納入行業（這些行業的間接排放佔比更高）的碳排放管理。為進一步推動可再生能源電力的消納，建議可參考碳交易市場，對達到一定規模的用電企業的綠電和綠證消納比例進行強制化約束，對未達到消納比例的企業進行懲罰，提升企業自主減少間接排放的動力。

2、權屬界定

CCER對標的是《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）項目。《京都議定書》第一階段發展中國家不承擔減排的責任和義務，只有附件一的發達國家需要承擔履約義務，而CDM下可供交易的核證減排量（CERs）只允許在非附件一的發展中國家產生，因此CDM項目的供給方和需求方是嚴格區分的，發展中國家出售CERs給發達國家，並不扣減發展中國家的減排指標，不存在重複計算的問題。

而CCER最開始推出時全國碳市場尚未啓動，CCER最初的定位也只是用於自願市場，所以最初制定的CCER政策並未對項目業主本身做過多限制，而後續CCER用於地方試點碳市場和全國碳市場的履約，從執行的角度也很難追溯減排量權屬的劃分。

《京都議定書》於2012年到期，隨着全球氣候變暖問題的加劇，要求發展中國家承擔減排義務的呼聲越來越高。為實現全球平均氣温較前工業化時期上升幅度控制在2℃以內，並努力將温度上升幅度限制在1.5℃以內的《巴黎協定》目標，我國於2020年9月提出了國家“雙碳”目標的大戰略。在此大背景下，國內政府部門、主要行業及重點企業也紛紛出台了達峯和中和的規劃及減排的目標，而國際上也推行了SBTi、RE100、CORSIA等法規或倡議約束企業的温室氣體排放。在此情況下，CCER的產生方可能也有減排的責任和義務，在CCER劃轉需要考慮權益歸屬方的問題，以規避同一環境權益由不同的企業宣稱，或在不同法律和倡議下重複計算。

為規避上述問題，建議在CCER重啓時出台規避重複計算的規則制度：

· 要求項目單位和第三方審核機構在申報和審核項目時應明確闡述項目是否存在重複計算的問題，並要求項目單位承諾同一環境權益未重複計算，規避CCER與配額、能耗指標及其他減排機制的重複計算問題；

· 在CCER使用時，通過公開承諾等方式，確保其環境權益未被其他方宣稱，規避CCER與供應鏈的重複計算問題；

· 出台CCER重複計算或使用的懲罰措施，以杜絕不法企業的投機行為。

四、結論 

儘管CCER重啓的呼聲很高，但隨着國際、國內應對氣候變化相關規則和制度的深化，為了更好推動國內“雙碳”戰略的執行，CCER重啓前還需要完善碳排放核算邊界範圍、重複計算的法律法規等方面的內容，以解決好重複計算的問題。

建議在宏觀層面梳理好碳市場、綠電和綠證市場的管理邊界，建立和發展綠電和綠證管控市場，發揮企業在間接排放管理方面的主觀能動性。

文章來源：環保橋（上海）環境技術有限公司