跨境合規觀察｜2022年中國出口管制和制裁年度回顧和展望_風聞

走出去智庫觀察

在美日荷達成限制向中國出口製造先進半導體所需設備的協議後，中國即對《中國禁止出口限制出口技術目錄》進行了修訂，擬將稀土、集成電路、光伏硅片、電子器件、激光雷達等原材料或技術列入禁止或限制出口的範疇。

走出去智庫(CGGT) 特約法律專家、環球律師事務所合夥人任清預計，在美國等繼續對中國採取制裁措施的背景下，中國在2023年將繼續採取反制措施，並且將延續外交部在2022年12月採用的部令形式作出反制裁決定，反制措施的內容、反制裁清單的人員等將更加明確和規範化。此外，2023年或將出現更多涉及《反外國制裁法》和《阻斷辦法》的訴訟案例。****

2023年中國將採取哪些反制措施？將給企業帶來哪些影響？今天，走出去智庫（CGGT）刊發環球律師事務所任清律師團隊的文章，供關注跨境合規管理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

****1、********在行政執法方面，2022年，中國商務部未公佈出口管制行政執法或處罰案例。中國海關對出口管制違法行為的處罰依據尚未完全統一，部分案件依照《出口管制法》進行處罰，部分案件則依據中國海關法律法規進行處罰。

****2、****截至目前，中國商務部尚未就外國法律或措施發佈過不得承認、不得執行、不得遵守的禁令，也未宣佈將某個外國實體加入不可靠實體清單。

3、********《兩用物項出口管制條例》發佈後，有關企業應根據新的法規採取相應的合規舉措。修訂後的《禁限目錄》發佈後，有關企業應及時根據最新版目錄更新企業的禁限出口技術數據庫。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2022年，中國有關部門推進出口管制和制裁相關立法工作，增加管制物項、更新兩用物項目錄並再次修訂禁止出口限制出口技術目錄，開展對出口管制違法行為的調查處罰並對有關犯罪行為追究刑事責任，多次採取反制措施並積極執行安理會制裁決議，中國法院公佈了新的涉及制裁和反制的民事訴訟案件。

本文將回顧2022年中國出口管制和制裁的重要發展、展望2023年的趨勢，並在此基礎上就企業做好出口管制和制裁合規工作提出幾點建議。

一、2022年中國出口管制回顧[1]

（一）立法進展2022年4月22日，為實施《出口管制法》，商務部公佈《兩用物項出口管制條例（徵求意見稿）》），向社會公開徵求意見。該條例將統一適用於除監控化學品以外的所有兩用物項，並替代現行的關於核兩用物項、導彈相關物項、生物兩用物項的三部行政法規和商務部就有關化學品頒佈的一部規章。

從徵求意見稿來看，該條例有以下幾點值得特別留意。第一，中國可能將制定統一的兩用物項管制清單，並對清單內的物項設置管制編碼。第二，中國將取消兩用物項出口經營登記制度，出口兩用物項（監控化學品除外）的經營者不再需要向商務部申請登記。第三，中國將建立單項、通用、免予申請等多類型許可管理制度。符合條件的出口經營者可以申請通用許可，並定期向商務部報告通用許可的使用情況。對於檢修、參展等規定情形，可以免予申請許可證件（類似於美國的“許可例外”），出口經營者應當在出口前向商務部登記。第四，該條例明確了出口經營者在物項歸類、文件保存等方面的義務，對出口經營者和第三方服務提供者新增了幾項報告義務，並就企業建立內部合規機制做出了更具體的規定。

（二）清單和目錄調整

1. 核和兩用物項

2022年有兩項臨時管制施行。第一，自2022年4月1日起，對高氯酸鉀（海關商品編號2829900020）實施出口管制。第二，自2022年12月1日起，對滿足規定特性的高壓水炮（海關商品編號：8424899920）以及為此專門設計的主要部件及配套設備（統稱高壓水炮類產品）實施出口管制。

2022年12月30日，商務部、海關總署發佈2023年度《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》，自2023年1月1日起實施。與上一年度的目錄相比，2023年度目錄主要是將前述的高氯酸鉀和高壓水炮類產品納入目錄，並對核出口管制清單中的核級石墨等3個物項的商品名稱和描述做了修改，對核兩用品及相關技術出口管制清單中的金屬鋯變更了海關編碼、對該清單中的第184-193號特殊材料新增海關編碼，對監控化學品管理條例名錄中的石房蛤毒素等2個物項變更了海關編碼。2023年度目錄中列出的11類管制物項基本情況如下：

2. 禁止出口限制出口技術

2022年12月30日，商務部服貿司發佈《關於<中國禁止出口限制出口技術目錄>修訂公開徵求意見的通知》。此次修訂將對《中國禁止出口限制出口技術目錄》（“《禁限目錄》”）進行較大幅度刪減，擬刪除的條目包括化學原料及化學制品製造業、通用設備製造業、專用設備製造業、農林牧漁服務業等多個行業項下共計32項技術條目（5項禁止出口技術、27項限制出口技術）。同時擬修改計算機核心硬件製造技術、無人機技術、信息處理技術等36項技術條目（7項禁止出口技術、29項限制出口技術），修改內容包括進一步明確控制要點範圍、增加控制要點、更新技術參數等。此外，本次修訂還擬新增用於人的細胞克隆和基因編輯技術、光伏硅片製備技術、激光雷達系統、合成生物學技術等7項技術條目（1項禁止出口技術、6項限制出口技術）。修訂後《禁限目錄》共139項，其中，禁止出口技術24項，限制出口技術115項。

（三）執法實踐

在行政執法方面，2022年，商務部未公佈出口管制行政執法或處罰案例。海關對出口管制違法行為的處罰依據尚未完全統一，部分案件依照《出口管制法》進行處罰，部分案件則依據海關法律法規進行處罰。茲各舉一例予以説明：

● 2022年7月22日，天津新港海關對一家天津金屬公司作出行政處罰。該公司在2022年4月以一般貿易方式向海關申報出口包芯線8019千克。經海關核查發現，其出口實貨是外層為鐵，內容物主要成分為石墨的包芯線（應為38011000商品編號項下商品，受出口管制），當事人應取得而未取得兩用物項和技術出口許可證。天津新港海關依照《出口管制法》第三十四條、《行政處罰法》第三十二條對該公司處以人民幣3萬元的罰款。

● 2022年6月15日，南沙海關對一家廣東進出口公司作出行政處罰。該公司在2021年12月以一般貿易方式向海關申報出口潔廁液等貨物一批。經海關查驗發現，其貨物潔廁液含有鹽酸25%（鹽酸屬於易製毒化學品，受出口管制），出口時需提供兩用物項和技術進出口許可證，當事人未能提供相關證件。南沙海關依照《海關法》第二十四條、《海關行政處罰實施條例》第十四條對當事人處以人民幣3千元的罰款。

（四）司法實踐

經在中國裁判文書網檢索，2022年，中國法院在至少兩起案例中，對逃避兩用物項出口許可要求、非法向緬甸出口氯化銨的被告人判處了刑罰。[2]兩起案例的主要情況介紹如下：

1. 謝某走私國家禁止進出口的貨物、物品案

該案被告謝某在2018年到緬甸某稀土礦山工作，2019年受安排負責駁裝礦上採購的化肥並委託貨運代理報關出口至緬甸，以用於稀土礦的稀釋開採。2019年10月至2020年12月期間，謝某明知氯化銨出口緬甸需要申領兩用物項和技術出口許可證，在未申領許可證情況下安排搬運工搬運氯化銨至貨車底層，以硫酸銨進行掩蓋運輸，並通過報關公司偽報出口，涉嫌走私氯化銨共計743.7噸。

法院認為，被告人謝某的行為構成走私國家禁止進出口的貨物罪，且犯罪數量達到情節嚴重的標準，判處被告人謝某有期徒刑6年並處罰金人民幣10萬元，依法沒收查獲的氯化銨69.7噸並上繳國庫。

2. 某化肥製造公司、張某走私國家禁止進出口的貨物、物品案

2015年11月至2016年11月間，該案被告人張某作為被告單位等公司的實際控制人，明知向緬甸出口氯化銨受管制，在未取得兩用物項和技術出口許可證的情況下，採取偽報目的港、指使員工偽造報關單據等方式逃避海關監管，將共計10453.24噸貨物氯化氨出口至緬甸（其中被告單位走私貨物氯化銨1495噸）。2021年6月，大連海關緝私局民警將被告人張某抓獲。

法院認為，被告單位和被告人張某的行為構成走私國家禁止進出口的貨物罪，且犯罪數量達到情節嚴重的標準，判處被告單位罰金人民幣20萬元，判處被告張某（單位負責人）有期徒刑6年並處罰金人民幣10萬元，並追繳被告違法所得。

二、2022年中國製裁和反制回顧

（一）立法進展

2022年12月30日向公眾公佈徵求意見的《對外關係法（草案）》和《民事訴訟法（修正草案）》均含有與制裁和反制有關的內容：

1. 《對外關係法（草案）》關於執行聯合國制裁和採取反制措施的條款

目前，中國現行法律法規缺乏關於中國政府如何執行安理會制裁決議以及中國境內個人、組織是否應當及如何遵守安理會制裁的明確規定。《對外關係法》或將從法律層面為安理會制裁決議的遵守和執行提供依據。根據《對外關係法（草案）》第三十五條，國家採取措施執行聯合國安理會根據聯合國憲章第七章採取的具有約束力的相關制裁措施和作出的決定；外交部以公告等形式公佈前款所述制裁措施和決定，國家有關部門、省、自治區、直轄市人民政府在各自職權範圍內採取措施予以執行；個人和組織應當遵守外交部公告和各部門、各地區有關措施，不得從事違反上述制裁措施和決定的行為。

《對外關係法（草案）》第三十三條還規定，對於違反國際法和國際關係基本準則，危害中國主權、安全、發展利益的行為，中國有權依法採取必要反制和限制措施；國家制定必要的法律、行政法規和部門規章，建立相應工作制度和機制，加強部門協同配合，確定和實施有關反制和限制措施。可以預期，中國未來將採取更多的反制措施。

2. 《民事訴訟法（修正草案）》關於外國法院判決的承認與執行的條款

《民事訴訟法（修正草案）》擬增加第三百零二條，規定人民法院經審查認定“[外國法院判決]違反中華人民共和國法律的基本原則或者國家主權、安全、社會公共利益”的，裁定不予承認和執行。這與《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（“《阻斷辦法》”）中關於經工作機制評估，商務部可以就存在不當域外適用情形的外國法律與措施（包括外國法院判決）發佈“不得承認、不得執行、不得遵守”的禁令相呼應，將為法院不予承認和執行有關外國法院判決提供明確法律依據。

（二）執法實踐

1. 反制措施和懲戒措施

2022年，為應對美國、立陶宛高官竄訪中國台灣，美國對台軍售、以所謂“西藏人權”問題為藉口對華實施單邊制裁等，我國外交部共宣佈採取6輪反制措施，對上述國家的有關個人和實體實施制裁。此外，國台辦、中共中央台辦在2022年先後2次針對“台獨”頑固分子及其關聯機構實施懲戒措施。

其中，2022年12月23日，針對美國藉口所謂“西藏人權”問題對兩名中方官員進行非法制裁的行為，中國外交部首次以部令形式作出反制裁決定，對餘茂春、託德·斯坦恩採取反制措施，首次明確援引了《反外國制裁法》第四、五、六條，明確列出了反制裁措施的內容、生效日期，並以附件形式列出反制裁清單。這標誌着《反外國制裁法》的具體實施更加規範化、常態化，具有重要意義。

2. 《阻斷辦法》和《不可靠實體清單規定》的執法實踐

截至目前，商務部尚未就外國法律或措施發佈過不得承認、不得執行、不得遵守的禁令，商務部也未宣佈將某個外國實體加入不可靠實體清單。

3. 對安理會制裁決議的執行

2022年，外交部共發佈21份執行安理會制裁決議的通知，涉及阿富汗、“伊斯蘭國”和基地組織、也門、伊拉克、剛果（金）、南蘇丹、利比亞、馬裏、海地黑幫、中非、索馬里等制裁項目。通知內容涵蓋人道主義援助問題、制裁名單更新、安理會通過制裁決議、制裁授權延期、制裁措施延期、制裁人道豁免等事項。外交部在通知中要求各有關單位應採取相應措施執行安理會制裁決議，重大政策性問題應及時會商外交部。

此外，外交部還在2022年3月公佈《關於聯合國安理會列名個人和實體申請除名（豁免）的程序》。根據聯合國安理會有關決議規定，如確信被列入安理會綜合制裁名單的個人和實體不符合或不再符合列名標準，可以通過外交部向中國政府提出除名申請。經審查符合條件後，中國政府將向安理會有關制裁委員會遞交除名申請。

（三）司法實踐

經在中國裁判文書網檢索，廣州市中級人民法院於2021年12月30日作出的一起民事判決書與《反外國制裁法》和《阻斷辦法》有關（該案判決書於2022年2月公佈）。

在該案中，青島某貿易公司（“A公司”）與廣州某油品公司（“B公司”）簽訂《貨物採購合同》，約定由後者購買前者從阿聯酋採購的甲醇。涉案《貨物採購合同》附件3《關於貿易制裁的聲明和保證》規定：“[A公司]所提供的貨物不屬於來自伊朗、敍利亞、朝鮮、古巴、克里米亞地區和委內瑞拉的石油、石油產品或石化產品”，否則“[B公司]有權立即終止本合同，且有權拒絕向本公司付款，或不向本公司退還已收款項，不承擔任何賠償責任”；“[A公司]有意隱瞞相關管制貨物的，應賠償[B公司]因此而遭受的損失和支出的費用”等。在交易過程中，B公司注意到A公司所採購的甲醇可能來源於伊朗，要求A公司出具原產地證明以排除所提供的貨物來源於伊朗，A公司則表示無法提供有關證明，B公司隨後以此為由拒絕接收A公司採購的貨物並向其付款。

A公司主張涉案合同附件3違反《反外國制裁法》和《阻斷辦法》，屬於違反法律、行政法規的強制性規定，應屬無效，同時請求法院判決B公司要求A公司額外提供原產地證明作為付款條件並“以案涉貨物涉嫌來源於被制裁國家為由，單方面終止履行合同”的行為違約，要求B公司支付貨物全部貨款的20%違約金及賠償A公司因此遭受的損失。B公司則認為，A公司自願做出涉案合同附件3的承諾，不違反法律法規的強制性規定，同時提出反訴，請求法院判決A公司無法提供原產地證明文件以證明其貨物符合要求的行為違約，要求A公司支付違約金1440萬元並賠償B公司向下遊客户支付的賠償費等實際損失。

法院首先確定本案應適用中國法律。法院認為，涉案合同附件3的主要內容是A公司承諾其所提供的貨物不屬於來自伊朗等國家的石油、石油產品或石化產品，並不屬於《反外國制裁法》和《阻斷辦法》所規範的內容，故A公司主張該附件3應屬無效的意見缺乏依據，法院不予採納。法院指出，根據涉案《貨物採購合同》的相關條款，A公司有義務向B公司提供由正規廠家生產的原產正宗的合格商品和相關證明文件，並確保所提供的貨物不屬於來自伊朗等國家的石油、石油產品或石化產品。因此，法院認為A公司無法提供相關證明文件向B公司證明案涉貨物來源的行為構成違約。法院最終判決A公司向B公司支付違約金人民幣1440萬元，駁回A公司的全部訴訟請求。

令人遺憾的是，法院並沒有説明其認為涉案合同附件3不屬於《反外國制裁法》和《阻斷辦法》（尤其是後者）規範的內容的理由。

三、2023年中國出口管制和制裁展望

（一）出口管制

就兩用物項出口管制而言，我們預期《兩用物項出口管制條例》有望在2023年正式頒佈實施，統一的設置管制編碼的兩用物項管制清單也有可能發佈，越來越多的海關會依照《出口管制法》對出口管制違法行為進行行政處罰。

就技術出口而言，我們預期《禁限目錄》的修訂工作可能在2023年完成。此外，國務院辦公廳近日轉發了商務部、科技部《關於進一步鼓勵外商投資設立研發中心的若干措施》，要求“優化知識產權對外轉讓和技術進出口管理流程。完善知識產權對外轉讓有關工作制度，指導各地做好知識產權對外轉讓制度配套、機制銜接和流程優化。優化技術進出口管理，研究對跨國企業集團內部技術跨境轉移給予便利化安排，加強政策宣傳解讀，做好培訓指導”。我們預期，商務部將於2023年出台優化技術進出口管理流程尤其是對跨國企業集團內部技術跨境轉移給予便利化安排的具體措施。

（二）制裁和反制

在美國等繼續對中國採取制裁措施的背景下，我們預計中國在2023年將繼續採取反制措施，並且將延續外交部在2022年12月採用的部令形式作出反制裁決定，反制措施的內容、反制裁清單的人員等將更加明確和規範化。

此外，2023年或將出現更多涉及《反外國制裁法》和《阻斷辦法》的訴訟案例。

四、給企業的建議

基於我們服務眾多客户的經驗，國內企業、外商投資企業和外國企業大多高度關注中國出口管制和制裁立法和執法，並在不同程度上採取行動以加強出口管制和制裁合規，不過也有一些企業尚認識不足，或者雖然重視但不知具體從何處入手。我們建議相關企業：

第一，抓緊建立或完善出口管制合規體系。在全面評估風險的基礎上，擬訂或更新出口管制政策，建立和持續維護本企業的受管制物項數據庫和禁限出口技術數據庫，在研發、採購、銷售、物流、人事等相關部門建立並實施內部控制流程，更新合規條款模板，面向全員和重點崗位開展不同深度的培訓，定期審計以發現漏洞、及時整改等。外商投資企業應當在境外總部推行的出口管制合規體系基礎上，依據中國法律要求進行適應性改造。

第二，密切跟蹤有關法規的“立改廢”進程****，包括但不限於《兩用物項出口管制條例（徵求意見稿）》《禁限目錄》等的制定和修訂動態。《兩用物項出口管制條例》發佈後，有關企業應根據新的法規採取相應的合規舉措。修訂後的《禁限目錄》發佈後，有關企業應及時根據最新版目錄更新企業的禁限出口技術數據庫。

第三，在已有的主要適應外國制裁要求的制裁合規制度中加入中國製裁合規的內容，例如採用“一級制裁——次級制裁——中國反制”的“三步驟評估法”，並將中國反制清單納入篩查系統等。研究人民法院及境外法院有關制裁和反制的訴訟案例，作為起草或修改交易文件（如陳述和保證條款、不可抗力條款、違約責任條款、爭議解決條款）的參考，並妥善處理因為中外製裁和反制而引起的訴訟仲裁案件，或者運用中國反制立法維護正當權益。在此過程中，需要精準理解中外法律的要求，識別中外法律是否存在真正的衝突，在此基礎上合理管控風險。

註釋：

[1] 此處採用廣義的出口管制，將禁止出口限制出口技術也納入出口管制範疇。

[2] 經在中國裁判文書網檢索，未發現2022年內有因中國出口管制引起的民事訴訟案例。

來源：環球律師事務所

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