東北“撤街設鎮”，透露不尋常信號_風聞

冰川思享號

2023年02月08日 11:28:28 來自北京

不要感到奇怪，未來我們會看到一些鄉鎮、縣城消失，這當然不是一件壞事。

冰川思想庫特約撰稿丨****熊志

把街道改回鄉鎮，北方城市出現了讓很多人看不懂的反常操作。

這一逆向調整，發生在黑龍江。據報道，黑龍江伊春、齊齊哈爾等地正在推動部分街道“撤街設鎮”，已有調整取得實質性進展。

其中，伊春市烏翠區撤銷四個街道辦事處，設立翠巒鎮、烏馬河鎮；在齊齊哈爾市碾子山區，則撤銷富強街道，設立華安鎮。

圖/網絡

大家都知道，隨着經濟發展和城鎮化的推進，撤鄉（鎮）設街道，以及撤鄉並鎮、撤縣（市）設區成為一股潮流。

“撤街設鎮”的回調，標誌着有些地方攤大餅式的城市擴張宣告結束，很多吃財政飯的中小城市，面臨人口流失、產業萎縮、城市收縮的局面，它們的困難可能才剛剛開始。

01

好好的街道，重新撤改回鄉土氣息更濃厚的鄉鎮，為什麼讓人意外呢？

首先，儘管鄉鎮和街道都是平級單位，但在中國的城鎮化體系中，它們的待遇和地位其實並不是一樣的，撤鎮設街在多數情況下都是一種“升格”。

一般來説，鄉鎮包含着很大一部分農業人口，撤鎮設街以後，級別不變，待遇卻能升級。

對城市來説，城區範圍擴張，更有利於整合資源，建設一些基礎設施。比如現在修建地鐵，在城區人口規模方面就有明確的門檻要求，達不到就沒有資格。

而對被調整的鎮而言，成為街道，納入城市一體化的規劃範圍後，科、教、文、衞等城市功能定位更加明確，市政配套設施也能迎來統一升級。

圖/圖蟲創意

正因如此，過去這些年城鎮化浪潮中，這種行政區劃的撤併調整，成為一種常見現象。鎮希望升格成街道，縣希望升格成區，升格成市。

總的來説，傳統的鄉鎮在萎縮，農業人口轉移為城市人口，中心城區的範圍越來越大了，城市管理越來越扁平化，輻射能力越來越強。

**當然不管是撤鎮設街，還是縣改區，都不是想撤就撤，想設就設。**在人口和麪積、經濟、基礎設施和公共服務等方面，它必須達到一定的標準。

以這次逆向調整、撤街設鎮的黑龍江為例，當地的《黑龍江省設立街道標準》中，就明確規定了設立街道的人口、經濟等指標。比如經濟指標是這樣的：

擬設街道區域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入位於所在不設區的市或市轄區下轄鄉（鎮）的前30%，第二、三產業增加值位於所在不設區的市或市轄區下轄鄉（鎮）的前30%。

説得直白點，只有人口規模夠大，密度夠高，經濟實力、財政家底足夠好，才有資格從鎮變為街道。

不過在現實中，一般升格上去就不太會調回來，以往也有一些個案，但並不多。畢竟改為街道後，能夠增強城市功能，增加人口吸引力。

所以這次黑龍江的調整，透露着不尋常之處——不是一市一地調整，而是涉及幾個城市，涉及多個街道，逆城市化的信號意義已不言而喻。

02

黑龍江的這些街道，為什麼被打回原形了？

原因也不奇怪，説到底是因為城市在收縮，人口在流失，以前鄉鎮達到了設立街道的標準，現在產業、人口都在萎縮，已經不達標了，繼續按照街道管理不合時宜。

收縮型城市不是新概念了，這幾年很多學者都關注到了城市收縮的問題。他們發現，城鎮化的過程，並不必然伴隨着擴張，也有地方在收縮。

比如，中國城市規劃設計研究院院長王凱統計發現，過去十年間337個地級及以上城市中，150個城市的市域人口減少3637萬，比2000-2010年人口減少的城市增加61個。

黑龍江此次調整的兩個城市，伊春和齊齊哈爾，可以説是收縮型城市的代表。

以伊春為例，它因林而生，因林而興，也是全國首批資源枯竭型城市。六普到七普之間，人口足足減少了27萬人。

由於沒有產業支撐，伊春的人口在加速外流。那麼，一個街道，一個曾經由鄉鎮升格而來的街道，在整個城市都收縮的背景下，哪還有那麼多新市民來支撐一個街道的規模呢？

▲黑龍江伊春市朗鄉鎮（圖/圖蟲創意）

中國的城鎮化，採取的是“人地錢掛鈎”的策略，用地指標、財政指標等，都是根據人口規模來進行配置。人多，人口持續流入，就能拿到更多的資源，反之亦然。

撤鎮設街，可以給鄉鎮帶來市政配套的提升，反過來説，也意味着城市需要給升格的街道投入更多的城建資源。當這座城市產業、人口增長都出現問題，自然沒有動力來大撒錢了。

在撤鎮設街的風潮下，有些鄉鎮本身就農業人口多，農村比例大，很難發展起來，現在人口外流，繼續納入街道管理，其實是在浪費資源。

所以，原來哄搶着給鄉鎮安上街道的新身份，讓鄉鎮成為城區的一份子；現在，鄉鎮改制來的街道，其市政配套、財政供養成本，反而成了累贅，要調整回來。

歸根結底，人不夠了，也沒錢了。

更何況，鄉鎮是一級政府，街道是派出機構，在自己的一畝三分地內，一級政府的自主決策的權限其實更大。

而對伊春等地來説，當初設立街道是服務於城市擴張，城市收縮以後，政府機構要調整，人員需要精簡，一些發展不行的街道，重新改回鄉鎮，其實是更有利於自身改革工作的開展。

03

關注城鎮化議題的人，這兩年應該都留意到了，歷年城鎮化建設重點任務中，關於行政區劃調整有一些微妙的變化，總之，是逐漸從嚴收緊。

比如2020年特別提到，“全面完成各省（區、市）設鎮設街道標準制定工作”，言外之意就是明確規則，建立門檻，不能想設就設了。

再如2021年提到，“根據常住人口規模優化街道社區設置和管轄範圍”。

**結合撤街設鎮的逆向回調來看，趨勢很明顯了，中國的城市不會再一味向上生長了。**有擴張就會有收縮，有升格就會有降格，攤大餅式地盲目擴張已經越來越不合時宜。

這其中人口是關鍵因素。

前不久，國家統計局公佈了2022年國民經濟數據，中國的總人口一年減少85萬人，時隔多年來首次出現負增長。

以前城市化上半場時，大中小城市、縣城鄉鎮集體受益；現在到了下半場，該進城的農民，差不多都進城了，年輕人也不願意生了。總人口就那麼多，還都往大城市，或者城市的中心城區流動，中小城市、縣城鄉鎮，自然擺脱不了收縮的命運。

▲黑龍江省齊齊哈爾市（圖/圖蟲創意）

所以，不要感到奇怪，未來我們會看到一些鄉鎮、縣城消失，這當然不是一件壞事。

因為現實中，很多小城市，尤其是伊春之類的資源型城市，在資源耗盡後，沒有新興的產業頂上來，城市發展基本上是靠吃財政飯，市政配套、公共服務靠轉移支付續命。

在撤街設鎮的背後，這種“城擴人走”的現象，在很多地區都在上演。人在流失，城市卻還追求擴容，建一些利用率低的市政配套，浪費財政資源，放大債務風險，危害不用多説。

讓它們自然收縮，甚至自然死亡，而不是強行靠債務、靠轉移支付續命，將資源投入到低效的地區，這才是尊重城市化的規律。

當然這也意味着，一些城市的鐵飯碗，可能要打破了。