騎驢找馬？地方官員的一大劇變，正侵蝕中國官場｜文化縱橫_風聞

高翔｜浙江大學公共管理學院

【導讀】近年來，部分官員工作積極性不足，成為地方治理中的突出問題，地方官員出於各種原因，呈現出一種隱性退出的現象。隱性退出，是指富有才幹的在職官員缺乏工作積極性，但既不辭職也不發聲的行為模式。隱性退出不同於形式主義、避責行為等官員生存策略，它是官員對個人組織成員身份的重新考量。

作者基於對這一現象的考察，提出了“幹部徐庶化”新概念。徐庶是三國名士，卻以“不獻一計”聞名。幹部徐庶化，是指富有才幹的在職幹部產生離職傾向，或職業認同感下降，但尚未通過退出、呼籲等行為表達不滿，而是以騎驢找馬、得過且過等方式隱性退出的行為模式。地方幹部徐庶化存在“短期的現實主義者”和“長期的理想主義者”兩種邏輯，他們的短期職業選擇受到職業回報、工作體驗、工作環境的現實影響；同時，在長期職業生涯規劃中，他們也更加關注職業回報的長期願景。這一現象的產生，凸顯地方黨政機關正在面臨組織平衡的突出挑戰，它不僅影響當前地方黨政機關的運行績效，也表明黨政機關面臨人才流失的長遠隱憂。

作者認為，幹部的隱性退出現象是中國經濟市場化轉型、政府治理現代化的伴生後果，並不必然是個負面現象。面對這一挑戰，黨政部門一方面要對人才進行有的放矢的激勵，另一方面也要及時調整黨政機構的組織方式，以更好提升黨政機關的治理能力。

本文原載《北大政治學評論**》**2022年第2期，原題為《地方幹部的隱性退出現象及其成因》，************僅代表作者觀點，特此編髮，供讀者參考。

地方幹部的隱性退出現象及其成因

**部分幹部工作積極性不足或不作為，是地方治理中的突出問題。**如在2016年11月東部某縣撤村建居工作座談會上，在20多名參會的鄉鎮政府和縣主要職能部門負責人中，有近一半乾部以“不清楚情況”“我是臨時代班”為開場白，草草應付發言。只有一位農村工作辦公室的幹部仔細分析了該縣城鄉統籌的發展前景和可能路徑。各級黨委更直接地指出了在職幹部不作為的突出問題。北京市委組織部認為，幹部隊伍中廣泛存在履職不積極、不到位現象。2013年，浙江省委發佈了《調整不適宜擔任現職領導幹部辦法（試行）》，並在2018年因“不擔當、不作為”調整了1082名市管幹部和35名省管幹部。

不少研究刻畫、分析了地方幹部工作積極性不足的現象。陶鵬、童星呈現了簡政放權改革中基層幹部的避責行為。倪星、王鋭指出了基層幹部從“邀功”到“避責”的轉變，即幹部會以“忙而不動、納入常規、隱匿信息、模糊因果關係、轉移視線、找替罪羊”等方式應對工作。研究者認為，不以績效為基礎的激勵機制、反腐敗帶來的物質回報降低，以及基層工作中的衝突任務，是降低幹部工作積極性的主要因素。這些研究多把“懶政”理解為地方幹部在特定情境下的生存策略。但另一些研究則表明，幹部工作積極性不足背後還隱含着更加長遠的組織均衡挑戰。如趙樹凱指出，20世紀90年代以後，縣鄉幹部既不滿於上級政府與基層爭利，也疲於應對民眾頻繁上訪，巨大的工作壓力耗費了基層幹部的精力，影響了他們的心理狀態。王亞華、舒全峯發現，工作壓力大、實效性不足導致基層幹部產生了職業倦怠。在一些情況下，幹部心理狀態的變化直接引發了他們退出黨政部門的辭職行為。在更多時候，地方幹部的職業倦怠則會導致更為隱蔽的退出行為。如史密斯指出，改革開放後，一些鄉鎮幹部晉升無望，又未能退休，工作對他們而言“只不過是漫不經心打發時間的活計罷了”。這些研究啓發我們，**地方幹部的工作積極性不足並非只是他們應對問責壓力的生存策略，而是隱含了幹部對自身組織成員身份的重新考量。**在實踐中，這些幹部往往已經產生了辭職等退出工作崗位的願望，只是由於各種原因尚未採取實際行動。換言之，幹部不作為可能是一種“徐庶化”的隱性退出行為。徐庶是三國名士，卻以“不獻一計”聞名。幹部徐庶化指的是富有才幹的幹部不願為所在部門建言獻策、貢獻智慧的隱性退出現象。

以隱性退出為特徵的幹部徐庶化是一個組織均衡問題。**組織成員的辭職、抱怨是應對、遏制組織衰退的積極策略，幹部的隱性退出卻鮮有正面價值：徐庶化的幹部既沒有減少組織的人員成本，又未能警示組織調整其運行方式，會對組織績效產生長遠的負面影響。**當然，任何組織都只能保持動態平衡，在一些組織成員萌生退意的同時，會有其他成員謀求加入。幹部徐庶化本身是一個正常現象。研究的關鍵不在於幹部徐庶化這一現象的有無，而在於其廣度和深度：隱性退出究竟是少數邊緣成員的特殊狀態，還是大量核心骨幹的共同選擇？更重要的是，**地方幹部徐庶化是一個長期、廣泛存在的普遍現象，並且是一個可以扭轉的現象。這就要求研究者深入判斷地方幹部徐庶化的性質和成因。**一名受訪幹部表示：“我很不喜歡原來的部門，……在那裏得不到重視，領導不讓我做重要的工作，開會的時候也不聽大家的意見。現在就很好，（我）要學新東西，也可以做一些核心工作。”這意味着我們應區分地方幹部徐庶化的不同性質，鑑別因不滿單位小環境而出現的短期辭職傾向和體制機制因素引發的長遠職業認同下降。深入研究地方幹部徐庶化現象的範圍、類型和影響因素，有助於我們更好地判斷地方幹部工作積極性不足問題的性質，從而提出有針對性的解決方案。

**********▍**********數據與資料

2016年12月以後，我們採用半結構化的方式訪談了浙江、廣東、福建、安徽等地的三十餘名幹部。訪談一方面討論了幹部工作積極性不足的具體表現，另一方面也與受訪者交流了引發這一問題的可能因素。此後，我們設計了調查問卷，採用目標式便利取樣的方法面向浙江、廣東、河北、山東和安徽等五個省份的幹部實施了問卷調查。該次調查的對象既包括普通幹部，也包括副科級至正處級等擔任了地方黨政領導職務的幹部（見表1）。為減少區域差異帶來的影響，河北（9%）、山東（28%）和安徽（39%）的受訪者均來自同一個設區市，廣東（16%）的受訪者則來自經濟社會發展水平相近的兩個設區市（東莞、深圳）。問卷調查於2017年5—6月間實施。研究者現場發放、回收問卷，解答受訪者的疑惑，並與部分受訪者做了非結構化訪談。這保證了較高的問卷填寫質量，也使研究者能夠更加準確、深入地解讀問卷數據。調查回收問卷411份、有效問卷379份，樣本結構與縣鄉幹部的實際結構特徵較為吻合。

**********▍**********徐庶化：地方治理中部分幹部的隱性退出

個人是否參與有組織羣體的行為選擇是組織均衡研究的重要命題。西蒙刻畫了理想的組織成員，即他們一方面充分認同組織目標，高度忠誠，另一方面自覺堅持效率準則，積極工作。現實中的組織成員並不總是“模範員工”。赫希曼指出，倘若對組織不滿，個人可能採取退出、呼籲等策略，以便遏制組織衰退。退出即辭職，是以尋找替代工作的方式來改善自身境遇；呼籲即發聲，是以抱怨、請願等方式影響管理者，謀求改變工作環境、提高薪酬回報等。近年來，地方幹部中已經出現了這兩種行為。就辭職而言，2012年以來國內媒體多次報道了幹部辭職的新聞，如原浙江省温州市平陽縣80後副縣長周慧，原全國優秀縣委書記、湖北恩施州巴東縣委書記陳行賈，以及山東濟寧市原市長梅永紅等。就發聲而論，“上面千條線，下面一根針”一直都是地方工作的常見狀態，地方幹部對此也並不諱言。日常行政的頂格管理既引發了地方幹部的形式主義，也帶來了基層疲憊的呼聲。不過，以上兩種行為選擇在幹部羣體中的佔比並不高。中國每年大約有1萬名公務員辭職，佔700萬公務員的0.14%，一直穩定在相對較低水平。**輿論關注幹部辭職，關鍵不在其數量，而在其崗位。辭職幹部不多，發聲幹部更少。**此前，**基層疲憊雖已成為地方幹部的共識，體制內人士卻很少在公開場合表達不滿，也幾乎沒有採取有組織的行動來謀求改善工作狀態。**本文的主要理論來源如表2所示。

**地方幹部大多沒有辭職，也鮮有發聲，並不意味着他們就是“模範員工”，他們有可能採用了一種以往理論中較少注意到的“隱性退出”新策略。**在地方治理中，不少幹部認為工作沒有意思，不值得付出足夠多的時間和精力，甚至由此萌生了辭職傾向。在2017年五省份調查中，有59%的幹部同意，“如果有機會，我願意放棄現在的工作，在黨政系統外謀求發展”，反對這一説法的幹部只佔21%。地方幹部的辭職傾向與他們的性別、年齡、受教育程度和是否擔任領導職務沒有顯著相關，但對自身就業競爭力更有信心的幹部會有顯著更強的辭職傾向，黨員的辭職傾向則顯著更弱。有辭職傾向並不意味着幹部會立刻辭職，他們可能會騎驢找馬，在保留現崗位的情況下尋找、等待新的工作機會。

地方幹部開始把體制外工作視作替代職業，表明他們對已有工作有所不滿，但辭職傾向受到了諸多現實因素的制約，並不能充分反映他們對於黨政機關工作的真實看法。**一方面，沒有表現出辭職傾向的幹部可能不是因為“不想辭職”，而是“不能辭職”。**一些幹部儘管不再認同這份職業，但因年齡、專業能力等因素，認為自己很難找到更好的新工作，因而不會把辭職當作現實選擇。當然，他們也不會放多少心思在工作上，而是會得過且過。另一方面，表現出辭職傾向的幹部也不見得沒有職業認同，可能是因為同事關係不佳、事業發展不順等才想辭職。換言之，辭職傾向是地方幹部綜合考慮後的現實選擇，其影響是個別的、短期的。職業認同則刻畫了個人是否同意某一職業值得付出時間、精力的價值觀念。它不僅會影響組織成員當下的工作表現，更會經由羣體觀念、代際更替等產生更為廣泛、長遠的影響。“父母之愛子，則為之計深遠”，父母對子女職業選擇的態度可以作為我們判斷幹部職業認同感的觀測指標。五省份調查中，超過半數（51%）的地方幹部並不認同“我希望我的孩子今後也能加入黨政系統，擔任領導職務”，只有22%的受訪者表達了同意的意見。

**與辭職傾向相似，地方幹部的職業認同也存在“能者出”的趨勢。**高學歷幹部相比低學歷幹部的職業認同感更低，且擔任了副科級及以上職務的幹部則比普通幹部的職業認同感更低。在縣鄉治理中，副科級以上幹部已經掌握了較大決策權限，是地方治理中的關鍵行動者。然而，**普通幹部與地方黨政領導幹部的職業認同感卻出現了“圍城”現象，即地方黨政領導幹部更不願意子女進入黨政系統，普通幹部中則有相對較高比例的受訪者支持子女謀求黨政領導職務。**分地區來看，來自山東的受訪者（36%）比浙江（23%）、河北（17%）、廣東（16%）和安徽（15%）幹部表現出更強的職業認同感。中國幅員遼闊，區域間有差異是正常的，但這種差異的來源仍然值得重視。如果是各地文化傳統不一導致的多樣性，則要求我們注意地方治理研究中的“盲人摸象”問題；但若是發展階段、發展模式不同造成的結果差異，就意味着我們要明辨趨勢並審慎應對。

總而言之，徐庶化已是地方幹部羣體中較普遍的現象。徐庶化是指地方幹部的隱性退出，它意味着富有才能的在職幹部已經產生了一定的辭職傾向，或出現了較弱的職業認同，但尚未採取退出、呼籲等顯性行為。**與辭職、抱怨相比，地方幹部隱性退出對組織的傷害更大。**幹部辭職後，組織可以招募新人來填補空缺崗位；面對幹部抱怨，組織也可以及時調整運行方式，解決管理問題。然而，面對隱性退出的地方幹部，組織仍然需要支付薪酬，卻難以有的放矢地改善組織運行。在地方，隱性退出的徐庶化幹部不在少數。五省份調查中，同時表現出較強辭職傾向、較弱職業認同的幹部比例為34%。這些幹部仍然在崗卻缺乏職業認同，心存不滿卻沉默不語，可見地方幹部的徐庶化現象需要引起重視。

**********▍**********地方幹部的多樣化生涯激勵：常識與超越常識

**成員流動是組織均衡的正常現象，但地方幹部羣體中廣泛存在的徐庶化現象卻會影響地方治理績效。**普遍觀點認為，工資收益不高、職務晉升無望是降低地方幹部工作積極性的主要因素，因而隱性退出的徐庶化幹部更有可能是臨退休人員。不過，事實並不完全符合這些推斷：不少表現出辭職傾向的地方幹部是仍然具備較大晉升機會的年輕幹部，且擔任領導職務的副科級以上幹部表現出比普通幹部更低的職業認同。看似反常的“能者出”現象源於地方幹部日益多樣的生涯激勵。這種多樣化首先是指生涯激勵的多樣化，即地方幹部並不會只從晉升空間與薪酬回報評價其工作。這種多樣化也是指地方幹部的多樣化，即不同幹部對於各個維度生涯激勵的重要程度排序不同。“甲之蜜糖，乙之砒霜”，地方幹部生涯激勵不同，才會在同一個制度體系、組織環境中做出差異選擇。基於訪談，本節着重呈現地方幹部的多樣化生涯激勵。

（一）薪酬福利等物質回報

薪酬福利待遇是個人評價工作的重要維度，五省份調查中有63%的地方幹部不滿薪酬福利待遇。新中國成立後，中國的公務員工資始終保持在相對較低的水平。20世紀90年代後，為了保證黨政機關工作的市場競爭力，政府開始提高公務員工資，使它逐步穩定在了社會中等偏上水平。2006年，中央政府實施了以公平為導向的公務員工資制度改革，較大幅度地提高了低收入公務員的薪酬水平。不過，此輪改革並未提高公務員工資收入的整體水平，部分公務員的收入甚至還出現了下降。實踐中，一些地方政府會採用獎金、福利等方式激勵幹部，增加他們的收入。如某設區市政府規定，街道在按時完成拆遷任務後可獲得千萬元獎金自由支配。某縣規定，幹部在成功招商後可獲得獎金（百萬元封頂）。

乍一看，地方幹部薪酬回報額度驚人，但這些獎金既不普惠，也不陽光。就分配方式而言，地方政府的獎金多按職務級別分配。職務級別較低的幹部只能獲得較少的獎金和福利。就分配性質而言，這些獎金、福利也多處於灰色地帶。黨的十八大後，伴隨着反腐敗的持續推進，不少地方黨政機關大幅度壓縮了獎金、福利。在東部沿海某經濟發達市，鄉鎮街道一級黨委會成員的年終獎從2010年的約500000元下降到了2013年後的200000元左右。在五省份調研中，副科級以上幹部對薪酬福利的滿意度（均值2.59）並不比普通幹部（均值2.29）要高多少。

（二）晉升的組織環境

**黨政機關的組織文化使得我們很難通過訪談準確瞭解幹部的職務晉升空間與其辭職傾向、職業認同之間的關係。**不過，絕大多數幹部都表達了對職務晉升組織環境的關心，即組織在晉級方面是否公平公正。然而，五省份幹部調查中只有37%的受訪者認為所在單位的幹部選拔任用是公正的。在考慮了年齡、學歷等因素後，幹部的職務級別與他們對幹部選任情況的評價並不存在顯著相關，表明地方幹部的上述評價並非只是基於自身得失的判斷。

在放權改革後，地方幹部對黨政機關選拔任用是否公正的評價主要是對所在單位用人之風的評價。不少幹部認為他們所在單位的績效考核往往缺乏客觀標準，考核結果也並不總是職務晉升的參考標準。考核虛化，就為人事權的私人化預留了空間。這意味着在一些地區和一些單位，人，而不是制度、規範，成了影響幹部選拔的最重要因素。倘若地方黨委書記在選人用人中公正持平，地方幹部就更有可能認為幹部選拔任用風清氣正；倘若單位領導濫用人事權，那麼地方幹部就會明顯感受到人事任免不公平、不公正。

（三）頂格管理：過高的工作強度和工作壓力

地方幹部往往用“上面千條線，下面一根針”來形容基層的工作處境。這種處境對應了放權改革後“中央治官，地方治民”的縱向政府間治理體系。在這一框架之下，地方幹部既要做事，也要擔責。做事是指地方幹部需要充分履職，並完成上級交代的各種任務。擔責則意味着地方幹部需要承擔推進善治和維護社會穩定的責任，甚至需要為一些本地難以預期、控制的社會治理風險負責。多樣任務、多重目標加大了地方幹部的工作難度。

除此之外，地方幹部還要參加大量會議，完成許多文書工作。會議的本意是保證地方幹部充分、準確地理解上級意圖。文書工作中包含了許多台賬，意味着地方政府特別是鄉鎮（街道）需要以翔實的圖片、文字資料向上級證明它們的確按要求開展了各項工作。**在實踐中，不少地方政府未能高效組織會議以及精簡不必要的繁文縟節，導致原本用於監督、管理地方政府的做法再次轉化為地方幹部的工作負擔和工作壓力。**綜合各種因素，“白加黑”“5+2”就成了地方幹部的工作常態。在2017年五省份調查中，高達73%的幹部表示要經常加班，82%的幹部表示日常工作中的壓力非常大，61%的幹部則表示他們在工作中經常出現力不從心的情形。

（四）日益降低的職業成就感

隨着行政文書逐漸成為地方工作中的重點，不少幹部出現了忙而無當的感覺。在地方治理中，地方幹部缺乏工作成就感是一個新現象。改革開放之初，地方政府常常“像董事會一樣管理轄區內企業”。地方幹部（特別是擔任了一定領導職務的幹部）有很強的職業成就感，因為他們可以推進產業發展，改善基礎設施建設，提高公共服務水平等。就像一名副處級幹部所説：“我起草的這個文件，要影響當地五年、十年，甚至三十年，這種成就感（相比賺錢）是不一樣的。”然而近年來，地方幹部的職業成就感正在消退，挫敗感卻在增加。

地方幹部成就感的消退首先來自地方政府科層化程度的提升。在改革開放早期，地方幹部不僅可以深度干預轄區內土地等資源的分配，甚至可以直接參與轄區內企業的內部管理。經過四十年的市場化改革，中國各類法律法規體系逐漸完善，形成了對地方政府的更大制約。地方政府被迫轉變策略，對經濟社會事務的干預逐漸從微觀管理走向了宏觀管理。更進一步來看，縱向政府間的權力集中也會進一步減少地方政府的自主行為空間。近年來，一些地區的高層級黨委、政府也開始以下達重點任務等方式直接干預地方治理的具體事務，甚至以數字督查等方式深度監督地方幹部行為。地方幹部表示：“當前工作局面，創新有幾個領導支持你？風險又有誰來幫你承擔？”上述變化減少了地方黨政機關的自主空間，使地方幹部更多表現為上級政策的執行者，而不是地方治理的主持者。在五省份調查中，只有21%的幹部表示他們在日常工作中可以影響公共政策。以往，地方幹部可以“因地制宜、因時制宜”，靈活執行上級政策。現在，他們參與地方治理的自主空間正在變小，在一些情況下他們關於善治的理解甚至還會與上級政令產生衝突。這一“失控感”進一步降低了他們的職業成就感。

一般而論，組織科層化程度的提升會帶來一定程度的專業化，也能通過發揮幹部的業務專長來提升他們的職業成就感。但地方黨政機關不僅未能完成公務員的專業化管理，日常工作中的非核心業務數量和比例也在持續增加和提高。如有幹部表示，税務系統的核心業務應當與税收的徵收、預測和優化等有關，但真正影響績效的考核內容反而是媒體發文等比較虛化的考核指標。地方幹部説：“感覺政府的工作更多的是應付上級的檢查，完成那些條條框框的任務，沒有更多時間去做一些有意義的事情，比如多跑地方指導、調研等。沒有時間、機會思考改進工作。”在工作中認為自己的才華未能得到充分發揮，有這樣感受的幹部在地方幹部羣體中所佔的比例雖然不是最高，但也絕非孤例。在2017年五省份調查中，有28%的幹部並不認為“工作能夠發揮我的專長”。

綜合訪談和問卷調查，地方幹部大致會從職業回報、工作體驗和組織環境等三個維度評價黨政機關的工作（見表3）。其中，職業回報既包括薪酬、福利回報，也包括價值感、意義感等非物質激勵。工作體驗則是地方幹部日常工作的切身感受，包括是否超時加班、是否有過高的工作壓力和力不從心的感覺等。組織環境是地方幹部對黨政機關能否客觀尊重其付出、肯定其價值的綜合判斷。

地方幹部會從多個維度評價黨政機關工作，表明他們的生涯激勵是多元而非單一的。以往，有關地方幹部的研究多假定薪酬福利、職務晉升是地方幹部最為關心的生涯激勵。毫無疑問，任何職業都會關注崗位的薪酬水平和晉升空間，但幹部在評價黨政機關工作是否值得付出時間和精力時，所關注的內容要比薪酬、職務級別更為廣泛。第一，地方幹部所關注的職業回報不限於薪酬、福利等物質激勵，也包含了工作成就感、價值感等非物質激勵。地方幹部有着參與、影響公共政策，改善地方治理的生涯激勵。第二，地方幹部的確關心職務晉升，但不只是自己的職務晉升，也包括所在組織選拔幹部的方式是否公平、公正。總的來説，地方幹部期待合理的薪酬回報、富有成就感的職業發展、一個公平公正的組織環境，以及在自身能力掌控範圍內的工作內容。

**********▍**********幹部徐庶化的兩種邏輯：短期的現實主義和長遠的理想主義

**地方幹部傾向於從職業回報、工作體驗和組織環境三個維度評價地方黨政機關的工作。**那麼，哪些因素會與地方幹部的徐庶化現象有關呢？針對辭職傾向和職業認同兩個不同因變量，多元Probit模型分析顯示，地方幹部的辭職傾向與他們感知到的職業回報、工作體驗、組織環境顯著正相關（見表4），地方幹部的職業認同與他們感知到的職業回報、工作體驗顯著正相關（見表5）。

如何理解上述發現？首先，影響地方幹部辭職傾向、職業認同的因素並不完全相同。辭職傾向是幹部對職業生涯的短期現實考慮，職業認同則反映了他們對於黨政機關工作的長遠價值判斷。**短期來看，職業回報、工作體驗、組織環境都會成為觸發地方幹部辭職傾向的可能因素。**不過，那些在意組織環境的地方幹部並不必然會降低對於體制內工作的職業認同。工作體驗雖然與幹部的辭職傾向、職業認同感都顯著相關，但它與辭職傾向的關聯要比與職業認同的關聯更強。相比較而言，職業回報，包括薪酬、福利回報和工作成就感、意義感，不僅與地方幹部的辭職傾向顯著正相關，與他們職業認同感的關聯也顯著更強。

以上發現符合個體在職業選擇和生涯規劃中的決策常識。大多數人在面臨長遠抉擇時更傾向於理性選擇，在短期決策時則容易受到情緒等因素的影響。在有關職業選擇的問題上，職業回報是長期理性決策的關鍵，工作時長和工作壓力等工作體驗也是個人在職業生涯發展中的考慮因素。相比之下，更加微觀、具體的組織環境是個人在當下決策中會更加重視的因素。地方幹部徐庶化的兩種邏輯可以概括為“短期的現實主義者”和“長期的理想主義者”，即地方幹部在短期職業選擇中不僅會受到職業回報、工作體驗的影響，也會更加關注所在組織的小環境；在長期生涯規劃中，地方幹部則會超越微觀，更加關心職業回報的長期願景。

上述發現能夠幫助我們更好地理解地方治理中的幹部徐庶化現象。目前，有關黨政機關人才流失的討論，在現象上多集中於已經發生的幹部辭職，而較少關注地方幹部介於辭職和發聲之間的隱性退出策略。在分析幹部辭職的原因時，也較多關注基層疲憊，較少關注地方幹部的工作成就感和他們所在組織的公平性等。然而，**基層疲憊可能只是引發地方幹部辭職或認同感降低的因素之一，我們還要重視組織環境的短期影響和職業回報的長期影響。**從短期影響來看，職業回報以及所在單位是否能在選人用人中做到風清氣正，與幹部的辭職傾向顯著相關。就長期影響而言，職業回報，包括合法合規的薪酬回報，以及個人自我實現的職業成就感，都與地方幹部的職業認同感顯著相關。我們應區分討論地方黨政機關所面臨的幹部辭職現象與黨政組織長期面臨的人才流失隱憂。基層疲憊可能是導致部分地區出現幹部辭職現象的主要因素，但並非長期威脅黨政機關人才招募的關鍵。

地方幹部可能由於各種不同的生涯激勵因素表現出辭職傾向，表明地方黨政機關可能面臨着一些需要重視的治理問題。尋求恰當的職業回報、較好的工作體驗以及健康的組織環境，都是正常的生涯激勵。正常的生涯激勵卻無法在地方黨政機關得到滿足，且這一現象並非個別人的獨有體驗，而是羣體中半數以上幹部的共有認知，這一問題值得引起關注。少數幹部不滿地方治理的某些方面，可能是偶然的、個別的現象。但是，當有着不同生涯激勵的地方幹部都不約而同地表達不滿，則要求我們更多檢視他們所處的制度環境。對於更加重視良好工作體驗、公正組織環境等的地方幹部，地方黨政機關可以通過管理創新給予解決。在放權體制下，地方黨政機關特別是地方黨政負責人儘管也面臨來自上級的各種壓力，但仍然可以通過自身努力來緩解地方工作壓力，並營造風清氣正的選人用人環境。在體制內，地方幹部也深諳地方治理的靈活空間。也正因此，這些由於工作體驗、組織環境不佳而產生辭職傾向的幹部，並不必然會馬上採取辭職的行動，也未必會立刻降低對體制內工作的認同。

更值得重視的是那些以合法合規薪酬回報以及工作成就感等為主要生涯激勵的地方幹部。在意職業回報的地方幹部不僅更有可能在短期內表現出辭職傾向，也會顯著表現出更弱的職業認同。它表明職業回報將是影響黨政組織長期均衡的關鍵所在。以往，地方幹部普遍富有很強的職業成就感，但這是在地方放權程度深、上級干預範圍小，且法律法規制約明顯不足的情況下產生的獨特現象。**只有在數量龐大的地方幹部都可以直接參與、影響資源分配等重要決策的情況下，地方幹部才會普遍富有相當強的職業成就感。**現在，由於市場化改革的持續推進、政府法治化水平的持續提升，地方政府正在日益走向科層化、集中化，地方幹部作為地方治理主持者的角色正在持續減弱。如何重建地方幹部生涯激勵與黨政機關職業回報之間的平衡？這是政府治理現代化進程中各級黨政機關需要同時調整人才招募政策和開展組織變革才能解決的重要問題。

************▍************結論與討論

“我們這代人（20世紀五六十年代出生的中國人）中最出色的都在黨政系統內。”改革開放之後，黨政系統彙集了中國最出色的人才，使得各級黨委、政府能夠較為明智地干預、引導經濟社會發展，但這種情況正在發生變化。本文考察了部分地方幹部工作積極性缺失的現象，提出了“幹部徐庶化”的新概念。幹部徐庶化是指富有才幹的在職幹部已經產生辭職傾向，或出現了較弱的職業認同感，但尚未採取退出、呼籲等顯性的行為表達不滿，而是以騎驢找馬、得過且過等方式隱性退出的行為模式。徐庶化現象的產生凸顯了地方黨政機關正在面臨組織平衡的突出挑戰，它不僅影響了當前地方黨政機關的運行績效，也表明黨政部門面臨着人才流失的長遠隱憂。

幹部徐庶化的提出深化了學界對地方幹部懶政現象的理解，也推進了關於地方黨政機關人才招募和組織平衡的研究。不少研究都把避責等現象視作幹部在特定製度下的策略性應對行為，未能意識到一些幹部工作積極性的消退源於他們已經在重新考量自身的組織成員身份。此前，有研究注意到地方黨政機關正在面臨人才流失的突出挑戰，如一些地方黨政領導幹部已經採取了辭職行為，以及前些年部分高等院校畢業生不再把報考公務員視作優先選項。幹部徐庶化呈現了黨政機關在維持組織平衡中的另一個緊迫問題，即一些富有才幹的在職幹部儘管尚未辭職，但已經萌生了辭職傾向，或不再具備很強的職業認同感。通過指出地方幹部的隱性退出策略，本文表明，有關地方黨政機關的研究不能僅僅關注人才招募、幹部辭職等明顯可見的部分，還需要關注在職幹部的工作狀態。

本文對地方幹部徐庶化現象的成因分析豐富了關於幹部生涯激勵的學術討論。此前，不少研究着重分析了職務晉升、薪酬回報、工作壓力等對地方幹部行為的影響。本文基於訪談擴展了幹部的生涯激勵範疇，指出職業成就感等非物質回報以及公平的選拔任用等組織環境也是幹部生涯激勵的組成部分。在此基礎上，本文區分討論了影響幹部辭職傾向和職業認同的因素。其中，職業回報下降、工作壓力過大和組織環境不公不僅與地方幹部的辭職傾向顯著相關，還與地方幹部職業認同感的消退顯著相關。在地方黨政組織平衡這一特定議題上，包括物質激勵和生涯成就感等在內的職業回報是影響地方幹部長遠職業認同的最重要因素。

本文也呼應了轉型國家公共部門人才招募的普遍理論。在計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，公共部門可能會由於相對經濟回報降低、特權消失而面臨突出的人才流失問題。本項研究證實了職業回報是引發幹部隱性退出的重要因素，表明中國需要及時應對轉型發展的普遍挑戰。但本文也指出，地方幹部關注的職業回報不僅有經濟利益，也有職業成就感等非物質激勵。實際上，不少黨政人才都會把優化公共政策、改善地方治理視作重要的職業回報。但近年來黨政部門法治化、科層化和集中化程度的提高都在壓縮地方幹部影響公共政策和改善地方治理的空間，由此加快了地方幹部的徐庶化趨勢。

對地方幹部徐庶化現象的刻畫及其成因分析，有着較強的政策意義。不少幹部認為，“黨政機關最不缺的就是人才了”。的確，以700萬公務員為基數，選擇辭職的幹部只是少數，但幹部徐庶化的隱性退出卻會對黨政機關的治理能力產生長遠的負面影響。近年來，黨委、政府已經注意到了幹部的隱性退出現象，併發布了尊重人才、愛惜人才的新政策。2017年11月，習近平在黨的十九大報告中指出，要“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束並重，完善幹部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢於擔當、踏實做事、不謀私利的幹部撐腰鼓勁”。中央新政有助於適度減輕幹部的工作壓力。在全面深化改革的轉型發展時期，地方政府的制度化程度還會持續提升，它的權力會受到更多約束，其相對私人部門的經濟回報也會繼續下降。這些國家治理現代化進程中的應有變化都不可避免地會使公共部門面臨人才流失的挑戰。換言之，**幹部的隱性退出現象是中國經濟市場化轉型、政府治理現代化的伴生後果，並不必然是個負面現象。**對中國來説，全面深化改革的進程不可停滯，黨政部門要維持高治理績效，一方面需要針對黨政人才的獨特生涯激勵有的放矢，重建黨政部門的職業回報，另一方面也需要及時應對日益激烈的跨部門人才競爭，及時調整黨政機構的組織方式。