碳中和觀察｜歐盟碳中和立法的進展與啓示_風聞

走出去智庫觀察

****由走出去智庫（CGGT）提供學術資源支持的《深圳法治評論》2022年第四期視角欄目以“碳中和立法”為主題，分析、借鑑歐盟碳中和立法進程，為深圳碳中和立法提供政策建議。

經過40餘年的改革開放，深圳的經濟社會發展取得重大成就，其中一個重要的經驗就是改革開放。在全國開展碳中和相關立法之際，深圳可立足現有經驗，並基於平衡協調原則和“中央—地方”互動邏輯，充分發揮地方能動性，自下而上地推進國家立法。今日，走出去智庫（CGGT）微信公號刊發四川大學法學院副教授馮帥的文章《歐盟碳中和立法的進展與啓示》，供關注碳中和立法的讀者參考。****

《深圳法治評論》由中共深圳市委全面依法治市委員會辦公室、深圳市司法局主辦，定位於高端領導決策讀物，聚焦深圳法治建設，刊發高水平、可實操的應用性政策研究，輔助市領導及本市黨政機關領導幹部法治建設方面決策，為支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示範城市建言獻策。

自2020年創刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學術資源支持。****

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、歐盟一直是全球可持續發展潮流的引領者，當前歐盟已提出具體的減排目標，將碳中和目標寫入法律，並且出台了相對系統化的立法政策。

2、我國相關立法宜在氣候變化應對法和碳中和促進法中實現，並協調《環境保護法》《節約能源法》和《可再生能源法》等法律的規範邏輯；在內容上，可借鑑歐盟立法，從基本原則和主要規則上加以考慮。

3、截至2022年8月，深圳碳市場碳配額累計成交量達6929萬噸，成交額為16.28億元。全國碳市場的碳配額分配宜從“免費分配”轉向“免費分配+有償拍賣”，因此深圳碳市場可先行先試，提前探索碳配額管理體制改革，論證“有償拍賣”對碳交易的促進作用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/馮帥

四川大學法學院副教授、碩士生導師

2021年10月28日，我國向《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》，通過更新國家自主貢獻（NDC）目標，承諾二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值（即“碳達峯”），爭取2060年前實現碳中和。碳中和的概念源於歐洲，是歐盟低碳發展的外在表現，而且歐盟希望通過碳中和立法，成為首個碳中和大陸。因此，歐盟的相關立法可以為我國的碳中和立法提供借鑑和思考。

歐盟碳中和立法的進展

聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）於2018年10月發佈《全球升温1.5℃報告》之後，歐盟便將碳中和作為減排動力。2019年12月11日，《歐洲綠色協議》獲得通過。在此基礎上，2020年3月4日歐盟委員會提出第一部《歐洲氣候法》，並將《歐洲綠色協議》中提出的2050年碳中和目標寫入其中。2021年4月21日，歐洲議會和歐盟理事會就《歐洲氣候法》達成政治協議。

2021年6月28日，該法正式生效。這是歐盟碳減排從“分散立法”走向“分散立法+專門立法”的重要標誌。在此期間，歐盟向 UNFCCC秘書處提交了新的 NDC，不僅強調碳中和，還將長期財政框架（MFF）和“下一代歐盟”（NGEU）30%的資金用於這一目標，同時建立轉型資金公平供給機制（JTF），以加快產業“去碳”進程。

至此，歐盟碳中和立法體系基本形成，即以《歐洲氣候法》為核心，並涵蓋此前發佈的《歐盟碳排放交易體系指令》《土地利用、土地利用變化和林業法規》《努力分擔條例》《能源聯盟和氣候行動治理條例》《促進使用可再生能源條例》，以及《新型乘用車和輕型商用車 CO₂排放標準》等相關法律文件。

歐盟碳中和立法的主要內容

歐盟一直是全球可持續發展潮流的引領者，當前歐盟已提出具體的減排目標，將碳中和目標寫入法律，並且出台了相對系統化的立法政策。

■基本原則

1.環境完整性原則

環境完整性原則既強調實質減排，也呼籲環境治理體系化，並且以不加劇生態環境問題為前提。《歐洲綠色協議》將這一原則貫穿始終，要求統籌能源利用方式、生態系統和生物多樣性，以支持歐盟向公平繁榮的社會過渡。《歐洲氣候法》亦提出，在採取相關措施時，應確保公平和環境完整性。

2.靈活性原則

與環境完整性原則調整“人與自然”的關係有所區別，靈活性原則關注“人與人”的關係，即在歐盟及其成員國之間實現實質正義。例如，《歐洲氣候法》通過引入《努力分擔條例》，申明瞭兩種靈活性：碳配額減少後某些成員國的減排靈活性，以及從土地利用、土地利用變化和林業（LULUCF）中獲得信貸的靈活性。

3.不傷害原則

不傷害原則將注意力放在“人與人”的關係上，並基於“權力—權利”框架，在“政府—市場—社會”中，以集體利益、個體利益的考量為出發點。

********■主要規則

1.碳交易規則

碳交易規則衍生於《京都議定書》中的量化減排目標。藉助《歐盟碳排放交易體系指令》，歐盟碳交易已進入第四階段（2021—2030年），要求自2021年起，碳配額以每年2.2%的速度縮減，並設計了總量設定、配額拍賣、市場穩定儲備和統一登記等多項子規則。在此基礎上，《歐洲氣候法》亦重申碳交易之於碳中和的貢獻。

2.資金規則

資金規則由綠色投資、碳税、碳補貼和政府採購等子規則構成。例如，《歐洲綠色協議》規定，相關政策和立法不僅要促進可持續投資，還應確保整個經濟體的碳定價有效，以及碳税與碳中和目標一致。在此基礎上，歐盟提出七項財政轉型措施，並將應對氣候變化納入財政預算。

3.監測、報告和評估規則

監測、報告和評估規則是歐盟排放監管的主要手段，也是政府執法的重要依據。例如，《歐洲綠色協議》指出，數字技術為空氣和水污染的遠程監測提供了新機會，建議加強對空氣質量的監測、報告和評估。《歐洲氣候法》進而要求歐盟委員會評估成員國措施與碳中和目標的一致性。

歐盟碳中和立法對我國的啓示

我國已經在中央和地方層面相繼發佈多項碳中和政策，為碳中和行動奠定了良好基礎。不過，為實現“全國一盤棋”，並充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，相關立法亦需及時出台。

在形式上，相關立法宜在氣候變化應對法和碳中和促進法中實現，並協調《環境保護法》《節約能源法》和《可再生能源法》等法律的規範邏輯；在內容上，可借鑑歐盟立法，從基本原則和主要規則上加以考慮。

********■基本原則

1.人與自然生命共同體原則“束”

人與自然生命共同體原則“束”既涵蓋歐盟立法中的環境完整性原則，也包括系統治理、多邊主義和共同但有區別責任等其他原則。系統治理原則主張以系統論思維看待碳中和，並基於“人與自然”的關係，強調“政治—經濟—社會”和“生產—生活—生態”的雙向互動;多邊主義原則以“全球利益—國家利益”為框架，要求各經濟體平等協商並加強合作；共同但有區別責任原則強調發展中國家的生存與發展，並堅持 UNFCCC和《巴黎協定》等對發展中國家的特殊照顧。

2.協同治理原則“束”

協同治理原則“束”可覆蓋歐盟立法中的靈活性原則和不傷害原則，幷包含公眾參與、平衡協調和國際合作等其他原則。公眾參與原則內含“政府—市場—社會”的運行結構，吸收政府以外的主體參與；平衡協調原則隱含“中央—地方”兩級立法權限及其互動；國際合作原則意在堅持多邊主義。

********■主要規則

1.碳交易規則“羣”

碳交易規則“羣”主要包括配額分配、交易平台、價格調節、碳抵消和交易監管等具體規則。配額分配規則意在逐漸收緊碳配額髮放；交易平台規則旨在逐步擴大交易覆蓋範圍，以市場供需決定交易運行；價格調節規則允許交易機構根據市場風險調整交易方式的漲跌幅比例；碳抵消規則將林業和可再生能源等温室氣體自願減排項目納入碳交易；交易監管規則將碳金融衍生品納入監管範圍，並鼓勵金融機構積極參與。

2. 資金規則“羣”

資金規則“羣”包括綠色財政規則和綠色金融規則兩部分。綠色財政規則結合碳税與碳補貼的各自優勢，一方面使碳税成為新的税種，發揮其調節作用，另一方面以補貼鼓勵低碳出行及綠色基礎設施建設；綠色金融規則涉及綠色債券、綠色基金和綠色信貸等直接或間接投融資，通過創新綠色金融產品與服務，發揮市場多層投融資功能。

3.監測、報告和評估規則“羣”

監測、報告和評估規則“羣”涵蓋數據採集與分析、行業核算、碳排放監測與報告、數據評估與輸出、能力建設等基本規則。數據採集與分析規則旨在確保信息真實、有效；行業核算規則意在支持基於時空的數據挖掘與分析；碳排放監測與報告規則要求國家有關部門加強氣候監測及預警；數據評估與輸出規則要求政府對相關數據予以分析，並推進氣候行動的績效評價；能力建設規則旨在加強主體監測水平和專業人員的信息披露能力。

深圳先行先試助力我國碳中和立法的建議

深圳先後發佈《深圳率先打造美麗中國典範規劃綱要（2020—2035年）及行動方案（2020—2025年）》《深圳市生態環境保護“十四五”規劃》等政策文件，並藉助《深圳經濟特區生態環境保護條例》和《深圳經濟特區綠色金融條例》為深圳碳達峯、碳中和工作保駕護航。在全國開展碳中和相關立法之際，深圳可立足現有經驗，並基於平衡協調原則和“中央—地方”互動邏輯，充分發揮地方能動性，自下而上地推進國家立法。

●制定深圳碳中和專項立法

儘管《深圳經濟特區生態環境保護條例》第四章第二節專設了碳達峯、碳中和條款，但碳中和牽涉經濟社會的系統性變革。因此，宜制定有關深圳經濟特區碳達峯碳中和促進條例的專項立法，闡明工業、交通、建築和農業等領域的控排措施。在內容上，由於城鄉發展不均衡，因此在行動推進上，既要基於公眾參與原則和《深圳市碳普惠管理辦法》，引導全民參與，也應在平衡協調原則的框架下，確立分區域、分行業原則，在城鄉減排目標和行動上進行差異化考量。考慮到相關行動的專業性較強，因此還需統籌發展改革、生態環境、自然資源、城鄉建設、科技、財政和金融監管等多部門，通過明晰各自職權和責任，構建深圳碳達峯、碳中和協調聯動體系。

****●打造碳市場的“深圳模式”

截至2022年8月，深圳碳市場碳配額累計成交量達6929萬噸，成交額為16.28億元。全國碳市場的碳配額分配宜從“免費分配”轉向“免費分配+有償拍賣”，因此深圳碳市場可先行先試，提前探索碳配額管理體制改革，論證“有償拍賣”對碳交易的促進作用。作為配套措施，宜豐富交易品種，大力發展碳金融衍生品交易，構建碳金融市場，從而與碳市場形成互補互動的雙向格局，發揮市場資源優化配置功能。為了謹防數據造假，可基於《深圳市碳排放權交易管理辦法》，壓實相關主體責任。此外，還應加大深圳與其他試點省市之間的聯動。

********●發揮深圳法院的氣候司法能動性

為強化深圳碳中和行動，可引入氣候司法，建立面向碳中和的行政訴訟、行政公益訴訟制度。為此，可賦予碳中和研究機構以公益訴訟主體資格。在方式上，宜採取“懲罰性/補償性司法+預防性司法”。例如，針對大氣污染案件，允許企業以技術改造資金折抵生態損害賠償金，引導其對生產工藝、技術和設備進行綠色化改造，進而減少碳排放。為防止司法“碎片化”導致的行動分裂，可在最高人民法院指導下，實行碳中和案件的集中管轄，即歸口至環境資源審判庭，並建立信息共享機制，加強跨地區司法協作，促進深圳法院與其他法院在立案、審判和執行等方面的對接。

（注：此文主體部分原載於《環球法律評論》2022年第4期，經作者修改後在《深圳法治評論》發佈。）