一場值得關注的爭論_風聞

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· 秦朔 | 文·

歷史往往是在爭論中前進的。

1978年5月開始的真理標準問題大討論，為十一屆三中全會的召開提供了思想先導。1981年5月到8月，《人民日報》圍繞廣東肇慶農民陳志雄承包魚塘的僱工問題的討論，推動了農業專業户經營、農村商品經濟和非公有制經濟的發展。

那些立足現實、不迴避問題、致力於建設性求解的爭論，總是能夠幫助我們反思，並找到更好的道路。

進入21世紀，經濟學界最引人矚目的兩次爭論，一次是楊小凱和林毅夫關於後發優勢與後發劣勢的爭論，另一次是張維迎和林毅夫關於產業政策的爭論。

這兩次爭論的本質，還是政府與市場的關係問題。“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，這是大政方針，而在國內外形勢的變化中，如何將其具體化、常態化、制度化，還需要更多的探索和努力。

爭論的主題：如何看待和處理地方債

最近經濟學界又有一場爭論。就是如何看待和處理地方債務的問題。

1月27日趙燕菁教授發文《債務是經濟重啓的關鍵》，1月30日趙建研究員發文《重啓經濟的關鍵並非債務，而是信用》。接着趙燕菁反饋《地方債，要不要救？怎麼救？》，趙建再發文《中國不能再吸食債務鴉片，要重新激活市場經濟和民營企業》。你來我往，各持理據。他們的爭論引起了更多經濟學人的加入，正在形成漣漪。

近年來，網上充斥着很多簡單化、博流量、似是而非、發泄情緒的所謂爭論，而認認真真研究、反映和解決問題的爭論很少。徒嘆奈何！所以當我看到趙燕菁和趙建的爭論，眼前一亮，心中一喜。

趙燕菁的核心觀點是，重啓經濟千頭萬緒，綱舉目張，綱就是“債務”，而政策的目標不應是去債務，而是要“維持債務的價值，擴張債務的規模”。因為地方債主要用於建設不收費的公共產品（公園、學校、道路等），“不收費”並不意味着這些資產沒有收益，體現為當地税收的增加，而税收很多是央地共享，甚至異地共享的；公共設施（如學校、地鐵）也會帶來土地價值上升，地方政府通過“賣地”兑現自己的信用。基於對地方債的這種理解，他認為中央政府救助地方政府不僅是應該的，而且是必要的。

趙燕菁同時提出，主動捅破信用泡沫不是去槓桿的好辦法，“在某種意義上，捅破泡沫比任由泡沫自己破裂更不可取”。他還把債務問題放在中美競爭的視野下，提出“就兩個相互競爭國家的資產負債表而言，誰能堅持到最後，就看誰的信用能堅持得更久。這也就是為什麼美國也知道它的債務不可持續，股市不能漲上天，但卻想盡各種辦法維持泡沫不破滅的原因”。

趙建的核心觀點則是：債務在推動經濟復甦中是非常有效的手段，但一定要小心，不能隨便搞“直升機撒錢”。不是建立在信用基礎上的債務，到頭來一定是一地雞毛。依靠這樣的債務來重啓經濟，不過是危機的加價遞延。一些地方政府的債務，是在濫用上一級政府的信用。如果地方政府要從中央和上一級政府要錢可以，那就必須拿出一套嚴肅財政紀律和精兵簡政的方案來換，“這是資金置換改革，誰不改革就不給誰錢。否則給再多的資金也是泥牛入海，債務只能靠更多的債務來維繫”。

趙建認為，解決地方債問題的當務之急是兩條路，一是在資產端，穩住房地產；二是在負債端，穩住存量，管住增量，堅決制止地方亂舉隱性債務，發行專項國債和省級地方債來保基層工資和運營費用。同時休養生息，尊重市場，構建法治體系，培養企業家精神，提高整個經濟社會的免疫力，然後慢慢消化地方債務等過去的深層次問題和矛盾。

我一直在關注這場爭論，和兩位學者也都有聯繫。2013年我還在《第一財經日報》工作時，就編髮過趙燕菁的《重新研判“土地財政”》一文。他鮮明提出，是“土地財政”讓中國完成了原始積累，和平崛起。因為工業化和城市化的啓動，必須跨越原始資本的臨界門檻，一旦原始資本（基礎設施）積累完成，就會帶來持續税收。這些税收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。中國土地財政的本質是土地融資，由於這種融資，使中國高效地獲得了原始積累所必需的“初始信用”，而不是像早期資本主義國家一樣藉由外部征服。他的這些觀點，在當時學術界比較多地批評“土地財政”的背景下是少數派，但他堅持自己的立場，直到今天。

趙建則提出，地方債務問題在房地產上行週期不算嚴重，因為地方政府形成了“房價上漲—土地轉讓金增加—信用能力增強—發債增加—基礎設施投資增加—公共服務提升—房價上漲”的正向循環。但這個循環無法永遠運行下去，高企的房價泡沫正在擠出實體經濟，製造更大的債務風險，並帶來社會越來越大的不滿。

趙燕菁擔任過廈門市規劃局長，趙建在青島銀行、平安銀行做過數年研究，他們都瞭解實務，接地氣。

在我看來，這場爭論所提出的問題的重要性，並不亞於當年關於後發劣勢、產業政策的爭論，只不過爭論方沒有楊小凱、林毅夫、張維迎名氣大，也沒有像北大國發院那樣的發言平台。他們主要是在微信公眾號等自媒體發聲，所以沒有那麼大影響。但這種心憂天下的情懷和堅持己見的獨立，值得肯定和尊敬。

政府擴張的約束條件

我在《發令槍已經響起——開年經濟觀察》一文中已經提到這場爭論。最近和政府官員、企業高管、財政領域專家等交流，結合平時調研，有一些新的想法。主要觀點是，地方政府也有高質量發展的問題，而高質量發展的前提是清醒地看待債務擴張的約束條件的變化。

在社會主義市場經濟中，政府的作用主要是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。在實際運行中，地方政府也是促進經濟發展的直接推手，不僅通過制定政策、調配資源、改善環境，招商引資，也通過國資國企直接“下場”。雖然學界一直呼籲“政府應該從發展型政府轉向服務型政府”，減少微觀干預，但政府一手抓發展、一手抓服務可能就是中國特色，還會延續很久。

本文不討論發展型政府、“地方錦標賽”的利與弊，而是想指出，任何發展都有其約束條件，比如一個地方缺少水資源，就不應發展耗水型工業。我認為今天的地方經濟發展，遇到了一些新的約束條件，是我們在促發展時必須正視的。

一是整個經濟增速放緩，從增量為主轉變為存量為主。

地方之間爭先恐後抓產業，搶項目，這是中國經濟的常態。優點是活力很強，缺點是低水平重複建設。在經濟高速、中高速增長時，由於增量很大，大多數行業有較大容納空間，這時即使各地有一些重複建設，也能消化得七七八八，或者靠時間總能消化。而現在，受內外部的多種因素影響，經濟增速已經下了一個台階，很多行業從數量角度看不再增長或微弱增長，進入存量經濟。這時，地方政府再大幹快上同質化的項目，很快就會遭遇需求瓶頸。在存量經濟條件下，越負債，越投資，最終風險也越大。

二是作為地方融資重要基礎的土地的價值，不再像過去那樣一路高歌，有些地方已經遇到了天花板。

趙燕菁在2013年《第一財經日報》發表的文章中也提出過，“土地財政”雖給中國經濟帶來諸多好處，但也引發了許多問題。這些問題不解決好，很可能會給整個經濟帶來巨大的系統風險。當時他寫道，不動產為信用基礎的融資模式，會超出實際需求製造大量只有信用價值卻沒有真實消費需求的“鬼樓”甚至“鬼城”，為了生產這些信用，需要佔用大量土地，消耗掉本應用於其他發展項目的寶貴資源。資本市場就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農田。但是，如果水庫的規模過大並因此而淹沒了真正帶來產出的農田，水庫就會變為一項負資產。

所以説，趙教授對土地財政的負效應是有清醒認識的，只是他一直認為，“土地財政是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動力，也為城市化積累了風險。放棄是一個容易的選擇，但找到替代卻絕非易事……在我們找到一個更好的替代模式之前，我們不能輕言放棄”。

三是人口流動的影響，一些地方人口不斷增長，另一些地方人口不斷減少，造成了政府服務規模的增減變化。

比如，一些地方人口不斷流出，長期流出，如果政府還要追求“大有作為”，投資上項目，包括打造公園、學校這樣的公共品，到底有沒有真實需求？在自身財力遠遠無法支持的情況下硬要繼續擴張，只能依靠財政轉移支付和不斷舉債，且很難看到能夠還債的那一天。

在以上這樣的約束條件不斷增多的情況下，地方政府應該重新審視過去的發展路徑和習慣的行為模式，對投入產出進行科學合理的分析。沒有想清楚的時候，寧可不動也不要盲動，因為動起來的消耗遠遠大過不動的消耗。

站在地方立場，這當然很難，因為行動才見政績，政績才易升遷，縱然今後有問題，也是後任的問題了。但問題的關鍵在於，我們到底是要選擇可持續、高質量、因地制宜、體現差異化的行動？還是選擇“來時一陣風、走後一片坑”的行動？

我國《憲法》第27條規定，一切國家機關實行精簡的原則。歷屆政府都強調精兵簡政，“過苦日子”，但總是壓一陣又長回來，甚至更大。一個重要原因就是對於發展的約束條件的變化缺乏清醒認識，還是唯GDP論英雄，習慣擴張型、發展型之路，而不考慮代價和效益等等。

從產業角度看，中國很多行業的集中度都在增加，強者恆強，弱者恆弱，甚至離場。雖然我們不能簡單地把政府比作企業，因為企業可以破產，而政府是要一直運作的。但確實要提醒地方政府，上什麼項目，要放在全國統一大市場的角度，要考慮市場能不能容納那麼多項目，自己熱衷上的項目最後能不能活下來。否則，最後就是債務總清算。

我並不認同把地方債比作鴉片的觀點，因為地方債是地方維持與發展的真實動力，但如果約束條件變了，需求不足了，就應該考慮精益發展甚至減量發展，揚棄“只有擴張才是發展”的舊思維。如果擴張的結果是更大的包袱，怎能一直循環下去呢？

以上談了約束條件。其實我們也有促進精兵簡政的有利條件，比如數字化。通過數字化可以降本增效，替代部分人力。這方面有很大潛力。例如，我經常在城市的黃金地段看到某某系統“幹部培訓中心”這樣的機構，佔地很大，使用率很低。為什麼不採用數字化方式培訓呢？這樣線下資產就可以社會化，讓有創造力和專業性的市場主體去經營，去創造新需求，資產不就盤活了嗎？

需要的是高質量發展的錦標賽

圍繞如何化解債務難題，我也聽取和蒐集了一些有見地的意見和建議。

一位在上海市屬大型國企負責財務的高管説，解決政府負債，靠節支更靠增收。全國國有企業2021年資產總額308.3萬億元，2022年利潤總額43148.2億元，按平均20%扣除企業所得税，淨利潤3.4萬億，即總資產回報率約在1.1%左右。以平均65%的資產負債率來計算，國有企業的淨資產回報率只有3.2%。如此巨量的國有資產，如果通過市場化改革提高其運營質量，總資產收益率提高1個百分點就有3萬億元的收益，如果能上繳國資收益，就能成為財政收入的支柱之一。

中國財政科學研究院研究員劉尚希在第十九屆中國改革論壇上發言指出，中央經濟工作會議提出財政政策要加力提效，“加力”取決於政府，而“提效”不是政府説就能真正實現的，如果市場主體對政府的政策刺激信號比較遲鈍，刺激政策效果就會大打折扣。當前經濟的核心問題還是預期轉弱，沒有實現根本扭轉。民營企業投資的佔比原來超過60%，現在下滑到55%。如果這種趨勢繼續下去，無論財政貨幣政策再怎麼刺激，政府的力量和市場的力量都難以形成合力，甚至出現更大的風險。

“更大的風險在哪兒？市場預期沒有轉變，市場的積極性沒有起來，投資意願不強，再加上社會消費意願比較弱，這種情況下依靠政府發力，用財政貨幣政策去刺激經濟復甦，有可能導致政府這隻有形的手，更多地去替代市場這隻無形的手。只有政府發揮更大作用，才能實現預期的經濟增長目標。這裏隱藏着一個風險，就是市場在資源配置中的決定性作用可能削弱。政府加力配置資源，就有可能發生資源的配置效率下降，使用效率下降，這樣就可能導致越是刺激經濟，經濟越難以提振，有可能陷入這樣一種循環。”

上海財經大學公管學院的一位教授指出，財政赤字、專項債、特別國債，都是借錢，關鍵是怎麼花好。“我更加關注借來的錢花到哪裏去了，準備怎麼還。從整個社會來講，要提高花錢的效率，最好的辦法是減少‘為別人花別人的錢’的規模。在規模既定的情況下，要提高效率，唯有加強實質性的監督管理，一是確保錢花的有必要，二是花的結果要公開透明，三是要防止‘為別人花別人的錢’轉變成‘為自己花別人的錢’，即貪污腐敗。”

一位曾在區級財税部門工作的朋友説，目前“地產+基建”的增長模式空間已經不大，老百姓也不會因為多修一條路就增加消費，中國的基建是世界領先，但醫療、教育、社保等服務領域的短板還比較多，應該多在這方面發力。且政府投資擠出效應明顯，應該更多依靠社會的活力。

廣東省第十三屆人大常委會財經諮詢專家林志雲説，從宏觀來看，運用國家信用發行專項債和一般債，要“全國一盤棋”，必須控制總規模，債務要公開透明。各省市發債要有嚴格約束，而且以有效投資為前提，通過績效評估來監督。從微觀來看，如何促進居民的消費需求和企業的投資需求十分關鍵，要避免個人和企業忙於修復自己的資產負債表。儘管從個體來看，及時修復負債表是正確的，但如果每個個體都這樣做，整個經濟容易走向相反的方向。而從長遠看，一定要建立健全現代財政制度，中央和地方的財權事權要匹配，同時以績效為中心，避免寶貴的財政資源在運用過程中的浪費和無謂漏出。

我們需要政府有為，這種有為要反映到高質量發展的錦標賽中，而不應是唯GDP的錦標賽。

由關注一場地方債的爭論開始，我最後想到的是：

在既有的路徑依賴和新的約束條件下，地方債的求解，不可能蜻蜓點水，不可能一蹴而就，也不可能靠簡單容忍或嚴肅抑制就能完成。

唯有將高質量發展、治理現代化、統一大市場建設、深化市場化導向的改革、財政轉移支付的績效評估等多個維度都納入考量，才能真正解決這一難題。

高質量發展説了很久，但高質量發展不只是對企業的要求，也是對政府的要求。政府的思維能不能真正轉到高質量發展上來，是關鍵。

不考慮約束條件，就沒有高質量發展；只看到約束條件，看不到人的主觀能動性和創造性，也沒有高質量發展。

越來越覺得，高質量發展真的很難。知易行難，但不行更難。