跨境合規實務｜美國CBP就UFLPA適用性審查發佈進口商合規最佳實踐指南_風聞

走出去智庫觀察

當地時間2月23日，美國海關和邊境保護局（CBP）發佈關於《維吾爾強迫勞動預防法案》（UFLPA）的兩份指南文件：《適用性審查最佳實踐：進口商責任》和《執行摘要和內容目錄樣本：如何準備UFLPA適用性審查》。****

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、環球律師事務所合夥人王克友律師****認為，對比2022年6月CBP所發佈的《UFLPA：CBP進口商實操指南》，本次的兩份指南文件從顆粒度和實操性層面都有顯著提升，説明隨着CBP執行UFLPA的時間持續增加，其相關的監管審查經驗逐步豐富，在和進口商進行執法磨合的過程中，逐步形成了實踐中的執法標準。

美國海關的兩份指南有哪些核心要點****？今天，走出去智庫****(CGGT)刊發王克友律師及其團隊的文章，供關注跨境合規管理的讀者參閲。****

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

****1、****CBP表示進口商有責任積極監控他們的供應鏈以降低強迫勞動風險，同時也鼓勵相關企業採取獨立第三方審計、風險評估、供應鏈透明化工具等盡調手段掌握自身供應鏈的風險狀況。

****2、****CBP就適用於所有進口貨物和太陽能電池板這一高風險貨物的適用性審查可以包含的證據材料分別提供了示範性的文件列表。CBP額外強調，對於太陽能電池板這樣每一生產階段都可能涉及多個供應商的貨物，進口商可能需要按照不同零部件來分別組織內容。

3、對於部分面向美國市場的中國企業而言，尤其是部分生產和（或）銷售所謂高風險產品的企業，要時刻關注國際監管趨勢和監管規範的變化，在做好合規管理的基礎上，快速提升供應鏈的管理水平。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

美國當地時間2023年2月23日美國海關與邊境保護局（以下簡稱“CBP”）發佈《適用性審查最佳實踐：進口商責任》（以下簡稱“《進口商合規指南》”）。自UFLPA生效以來，如果進口貨物因被懷疑涉嫌“強迫勞動”而被CBP扣留（detention），進口商可以選擇向CBP要求對相關貨物進行UFLPA適用性審查，即通過提交相應證據向CBP證明該些貨物的生產製造及其供應鏈不涉及新疆維吾爾自治區或者任何UFLPA實體清單上的主體。

本指南文件是CBP依據迄今為止的執法經驗，為意欲申請UFLPA適用性審查的進口商總結歸納的最佳實踐。除《進口商合規指南》以外，CBP還針對適用性審查證據材料同步發佈了《執行摘要和內容目錄樣本：如何準備UFLPA適用性審查》（以下簡稱“《樣本文件示例指南》”），就證據材料的具體內容提供示例。我們總結歸納了該兩份文件的核心要點，供讀者參考。

一、《進口商合規指南》

CBP表示進口商有責任積極監控他們的供應鏈以降低強迫勞動風險，同時也鼓勵相關企業採取獨立第三方審計、風險評估、供應鏈透明化工具等盡調手段掌握自身供應鏈的風險狀況。而計劃申請適用性審查的進口商應當首先參照CBP於2022年6月13日發佈的《UFLPA：CBP進口商實操指南》中第四部分的相關內容，其中包含證明相關貨物完全不在新疆維吾爾自治區且不由任何UFLPA實體清單上實體開採、製造或生產所必需的代表性書面記錄。

CBP同時強調，供應鏈在不同的國家、行業、公司，甚至在同一公司內，都有很大差異，供應鏈中某一環節可能存在的特定文件在其他環節可能就無法獲得。因此CBP試圖避免對進口商提供的文件和信息類型提出過於明確、具體的要求，以便進口商可以靈活地提供各種文件就供應鏈情況進行舉證。

但整體而言，進口商需要提供在正常商業往來過程中產生的文件，詳細説明整個供應鏈中的訂單、採購、製造和運輸情況，主要包括以下方面的內容：

1. 證明全部交易參與方主體信息的文件：説明參與特定商品的採購（sourcing）、製造（manufacture）、處理（manipulation）、運輸（transportation）和/或出口（export）的所有各方的記錄（例如，總結其他支持文件所證實的參與各方的作用，供應鏈的流程圖）。

2. 與原材料的支付和運輸有關的文件：證明原材料來源的文件，以及顯示與原材料的支付和運輸有關的商業交易（如發票、合同和採購訂單）已經發生的記錄。這包括證明交易的財務文件（例如，付款證明）和證明貨物從一個實體轉移到另一個實體的文件。

3. 交易和供應鏈記錄：證明進口貨物及其部件的原產國的交易和供應鏈文件的完整記錄（例如，包裝清單、提單、貨物申報表）。

CBP強調這一列表並不完全，也就是説提供上述文件並不一定能夠充分舉證自身貨物不適用UFLPA的可反駁推定，但整體上該些文件都有助於CBP就相關貨物適用性進行評估，因此應當（should）包含在進口商所提交的材料中。CBP還就太陽能電池板和服裝這兩類商品的適用性審查所需要的具體材料進行了最佳實踐的舉例：

1. 太陽能電池板：進口商提供了所有交易、財務和運輸文件，包括包裝清單、提單、原產國證明、發票、採購訂單、合同、生產記錄、原料/產品清單、支付證明和運輸記錄，相關文件覆蓋了太陽能電池板製造過程中的所有階段，從太陽能電池板模組和太陽能電池到硅片、硅錠、多晶硅、硅和石英石。

2. 服裝：進口商提供了服裝製造過程中所有階段的交易、財務和運輸文件（即與太陽能電池板例子中的文件類型相同），包括棉花、紡紗、紗線、織物材料和成品服裝。這些證明文件證明了原棉的原產國，以及整個供應鏈中所投入的全部原料的採購、製造和運輸發生地。

其次，CBP從事前準備、收到貨物扣留通知和準備適用性審查三個階段向進口商提出以下行動建議：

（一）事前準備

1. 保持警覺：追蹤聯邦政府，民間社會性組織和學術界的相關報告，以及公開的指控、新聞和其他信息源，儘早發現產品或供應商在強迫勞動方面的風險信號。檢查供應商的母語網站，確認是否存在與勞動力轉移計劃和新疆維吾爾自治區存在關聯。

2. 評估風險並做出明智的決定：識別有較高風險從新疆維吾爾自治區接收原料的地區和第三世界國家的製造商，評估自身與其之間的商業關係，降低供應鏈脆弱性。與供應商溝通，識別他們供應鏈中的現有風險。進行供應鏈追溯，隔離非新疆維吾爾自治區來源的原料以免其受到“污染”。

3. 為貨物扣留做準備：建立明確計劃來應對UFLPA下所開展的貨物扣留，包括確認供應商瞭解UFLPA並保存了供應鏈相關的證明材料，以便隨時/立即提交給CBP。對供應商需要提供的文件類型提出要求，同時考慮必要措施保護供應商的商業秘密。供應商可能對向採購方提供包含敏感信息的商業文件有所顧慮，但可能願意直接向CBP提交。

4. 保持供應鏈一致性並儘早溝通：在高風險進口貨物到達美國入境口岸之前，與CBP卓越和專業中心（Center of Excellence and Expertise, 以下簡稱“CEE”）進行溝通。提前明確溝通，並在貨物到港前就將所有舉證材料完整提交，能夠有助於CBP開展審查，進而可以加快貨物放行。如果某一批進口貨物的供應鏈信息與此前已經提交CBP審查的貨物相同時，進口商可告知CEE並提供簡要追溯報告（summary tracing report），進一步推進審查速度。

（二）收到貨物扣留通知後的行動

1. 儘快與扣留通知中的CBP聯絡點聯繫：瞭解扣留的理由和下一步行動要求。CBP會與進口商緊密合作，蒐集信息以解決疑問。

2. 在30天內將貨物從美國出口，或者對扣留提出異議並提供舉證文件：如果需要超過30天的時間來提供所要求的文件，進口商可以向港口行政官員（Port Director）或CEE行政官員申請延期。延期申請必須在最初的30天拘留期到期之前通過電子郵件向拘留通知所註明的CBP聯絡點提交。

3. 海關貿易伙伴反恐計劃（CTPAT）成員可要求享受CEE優先審查：進口商必須告知CBP其是CTPAT的現任成員並在提交適用性審查的證明文件時要求優先審查。

（三）準備適用性審查文件

1. 確保提交的文件清晰、完整、準確，為每份文件提供英文翻譯。CBP尤其強調證據材料必須統一打包提交，CBP需要了解全部事實背景，因此不會零散地審閲文件。在確認打包的文件完整後，CBP將進行審查並儘快作出是否允許入港的決定（admissibility determination）

2. 在滿足條件時提交簡要追溯報告推進審查。如果某一批進口貨物的供應鏈信息與此前已經提交CBP審查的貨物相同，且CBP已經就前一批貨物做出了允許入港的決定，進口商可以向CEE提供簡要追溯報告來加快審查速度。簡要追溯報告應包括所有生產階段的供應商/生產商主體信息，以及與本批貨物生產相關的商業記錄，如發票號、合同號或採購訂單號，這些信息能夠讓CBP快速核實確認該批貨物是否與前批貨物來自同一供應鏈。

3. 儘可能從便於CBP閲讀和理解的角度準備材料。CBP表示進口商本身最為了解相關信息，應當輔助CBP理解相關材料。CBP提到部分進口商和供應商會提供與證明材料配套的執行摘要（executive summary），列出每個階段、每個供應商和相關的文件，解釋每個供應商的作用和具體文件所説明的內容；這類解釋説明也可以與每份文件搭配提供。CBP在《樣本文件示例指南》中也就執行摘要和文件目錄提供了詳細要求和示範樣本。

4. 申請與審查人員現場溝通輔助審查。如果供應鏈或證明文件特別複雜，進口商可以聯絡扣留通知中註明的CEE聯絡點，要求與負責該批貨物適用性審查的CEE團隊會面，在審查全程中為審查人員提供協助。

5. 依照要求及時補充信息。當CBP要求提供額外的信息時，應儘快提供所要求的信息，以便審查能夠繼續進行而不出現重大延誤。

二、《樣本文件示例指南》

CBP在該指南中同樣強調，其並非意在提供完整的（exhaustive）文件列表，僅是列舉了在適用性審查中，其認為對於其形成審查結論有幫助的書面證據，因此進口商應當（should）在提交適用性審查證據材料時包含該些文件。CBP會全面考察進口商提交的所有材料綜合判斷是否適用UFLPA。

此外，CBP還要求所有文件都包含配套英文翻譯。

（一）執行摘要

CBP提到證明文件都應按照邏輯順序進行整理，並配套提供該套文件內容的執行摘要。執行摘要應包含以下內容：

1. 帶批註的文件目錄：該目錄可以是電子表格或其他格式，但應當按照供應鏈上下游順序排列所有證據文件，並説明提供這些文件的理由。在某些情況下，進口商可能想要提請審閲者注意某個重要文件，或突出顯示該文件與其他文件的關係。在這種情況下，提及採購訂單號、合同編號或者其他相關數據等文件中的重要信息將會非常有幫助。

2. 供應鏈簡述：執行摘要應當包含連接起運輸和製造過程每一步的關鍵信息，例如扣留登記編號（detention number）、入港流水號（entry number）、提單號、集裝箱編號、合同編號、採購訂單編號、生產或工作訂單編號等相關信息。此類信息可以通過電子表格或其他形式，以展示出供應鏈上下游流動的方式呈現。

3. 其他摘要信息：執行摘要還可以包含其他任何進口商認為有助於CBP理解其提供文件的背景或其他信息。例如，進口商可以提供一個總結各個文件關鍵信息的幻燈片。

（二）證據文件目錄範例

CBP就適用於所有進口貨物和太陽能電池板這一高風險貨物的適用性審查可以包含的證據材料分別提供了示範性的文件列表。CBP額外強調，對於太陽能電池板這樣每一生產階段都可能涉及多個供應商的貨物，進口商可能需要按照不同零部件來分別組織內容。

三、對中國企業的建議

對比2022年6月CBP所發佈的《UFLPA：CBP進口商實操指南》，本次的兩份指南文件從顆粒度和實操性層面都有顯著提升，説明隨着CBP執行UFLPA的時間持續增加，其相關的監管審查經驗逐步豐富，在和進口商進行執法磨合的過程中，逐步形成了實踐中的執法標準。

我們認為在目前複雜的國際形勢下，國內企業仍應矢志不渝地繼續保有和發展在國際供應鏈體系中的優勢地位，堅持“走出去”。對於部分面向美國市場的中國企業而言，尤其是部分生產和（或）銷售所謂高風險產品的企業，要時刻關注國際監管趨勢和監管規範的變化，在做好合規管理的基礎上，快速提升供應鏈的管理水平，這既包括針對不同市場的供應鏈的分配選擇管理，也包括供應鏈本身的穿透式合規管理。

就穿透式合規管理工作而言，有兩個關鍵方面值得相關企業注意。一方面企業應當按照CBP歷次發佈的相關指南，建立和保存自身的相關文檔，並穿透指導供應鏈上的企業有針對性地保存和管理相關文檔；另一方面則應加大對自身以及供應鏈上企業在信息披露方面的合規管理，加強官方網站等信息披露渠道的內容審查。

此外，我們還注意到CBP將於2023年3月18日在美國貿易信息申報平台（ACE，Automated Commercial Environment）中正式部署UFLPA地區預警增強功能[1]，強制要求全部或部分來自中國的進口貨物額外來源地的郵政編碼，一旦出現新疆地區郵政編碼會彈出警告信息。隨着UFLPA的執法逐步深入，我們預計未來一段時間CBP等部門還會進一步豐富其監管手段，因此我們強烈建議國內的相關企業持續關注相關信息，以便及時應對。

註釋：

[1]https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2023-Jan/Trade_Information%20Notice_UFLPA_1.26.23%20%281%29.pdf

來源：ESG與供應鏈合規

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