“透過這輪國務院改革方案，我看到了歷史驚人的相似”｜文化縱橫_風聞

趙宇峯｜深圳大學管理學院

（本文節選自《復旦學報（社會科學版）》2020年第2期）

【導讀】2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過關於國務院機構改革方案的決定。和此前八次國務院機構改革一樣，這一輪改革也力圖回答：時代在變，政府該怎麼變？該發揮什麼樣的作用？如何才能建立高效合理的政府體制？

本文通過對改革開放四十年來政府機構八次改革方案的綜合分析，揭示中國週期性政府機構改革的歷史邏輯及其對國家治理的效應。作者認為，政府機構改革的展開，主要集中在行政職能的適配度和行政運行的效能度上。前八次國務院機構改革的演進，基於如下機理：其一，政府機構改革立足現實發展需要；其二，政府機構改革同經濟體制改革相適應，越出政治體制改革範疇；其三，政府機構改革從能力而不是從權力來提升政府治理水平；其四，政府機構改革是轉型升級式的改革，而不是修復式改革；其五，政府機構的週期性改革以國家長期發展目標為引領。

本文原載《復旦學報（社會科學版）》2020年第2期**，原題為《政府改革與國家治理：週期性政府機構改革的中國邏輯——基於對八次國務院機構改革方案的考察分析》**，篇幅所限，文章有所刪節。僅代表作者觀點，供讀者參考。

政府改革與國家治理：

週期性政府機構改革的中國邏輯

——基於對八次國務院機構改革方案的考察分析

二十多年前，世界銀行發佈的《1997年世界發展報告》以“變革世界的政府”為主題，力圖回答這樣一個根本問題：政府的作用是怎樣的？其有效性如何？以及如何才能做得更好？當時，這份報告採用的中國資料不多。如果二十多年後的今天重寫這份報告，情況一定會完全兩樣。經過近四十年的發展，中國以自身的成功實踐佐證了當年報告從世界各國曆史和經驗中提煉出的一個基本判斷：沒有一個現代化的有效政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。

然而，中國政府機構改革四十年的成果，不僅僅體現在提高了政府有效性，更重要的是整體推動了中國國家治理體系和能力的成長。因為，政府機構改革在提升自身有效性的同時，有力地助推了市場和社會這兩大國家治理力量的成長，並通過週期性的變革使得國家制度獲得進一步鞏固和完善。本文將通過對改革開放四十年來政府機構改革方案的綜合考察和分析，揭示中國週期性政府機構改革的歷史邏輯及其對國家治理的效應。

**▍**政府改革與國家治理：中國的實踐

現代國家治理不可能僅靠政府的單方面力量來完成，必須通過多方力量來實現，至少有三大力量：一是政權力量；二是政府力量；三是社會力量。政權力量，主要由體現國家意志的憲法和法律、政權與制度、執政黨與公民參與等要素構成。政府力量，從狹義上講，就是行政力量，主要由依法履行公共事務管理職能的各級、各部門政府行政機構與行政人員等要素決定。由於直接承擔公共事務的管理，政府力量除受制於國家政權體系外，還要受制於經濟社會發展的現實，既要與政權力量相契合，也要與包括市場在內的社會力量相契合，在國家治理體系中，發揮着聯合、協調與激發國家政權力量與社會力量，共同治理國家的關鍵使命。社會力量，主要由人們在生產、生活和交往中形成的組織、制度、價值和秩序等要素構成，這其中包括兩大基本體系：一是市場體系，二是自治體系，這兩大體系相互滲透，交互作用。

**實踐表明，這三大力量的大小強弱、質量高低，直接決定着國家治理體系的完善程度、國家治理能力的實際水平。**在國家治理體系中，政府力量對上決定着政權體系的健全和政權力量的權威，對下決定着社會體系的發育和社會力量的作用發揮。所以，國家治理離不開政府作用的發揮。

中國的政府改革從一開始就面臨調整政府與其他治理力量關係的問題。20世紀80年代政府改革主要調整黨與政府關係、政府與企業關係，一方面強調政黨分開，讓政府迴歸行政本身，擔負應該擔負的行政職能；另一方面強調政企分開，強調政府不要直接管理企業，讓企業自主，政府從企業的直接管理者回歸到國家運行的宏觀調控者。

到了90年代，隨着社會主義市場經濟體制的確立，政府改革面臨如何建設針對市場需要的“小政府”和針對社會建設需要的“大政府”這兩大問題：“小政府”建設的關鍵，就是處理好政府與市場的關係；“大政府”建設的關鍵，就是處理在市場經濟條件下政府應該在多大程度上擔負起供給公共物品和公共服務的職責。

2000年後，隨着社會主義市場經濟的深化以及經濟總量和社會事務總量的全面增長，政府改革在面臨既有的兩大問題的同時，又面臨兩個更大的戰略性任務：一是如何與社會主義市場經濟體制發展有效契合，在充分發揮社會主義市場經濟作用的基礎上更好地發揮政府的作用；二是如何與中國既有的社會主義制度體系有效契合，使政府運行既能符合現代國家治理要求，又能符合中國特色社會主義制度的內在邏輯。在回應前者時，政府改革以放大市場在資源配置中的作用為取向，適應市場從“基礎性作用”轉變為“決定性作用”對更好發揮政府作用提出的要求；在回應後者時，政府改革在強化政府依憲、依法行政，建設法治化政府的同時，重新調整與黨的領導和黨的組織體系的關係，改變因改革開放初期強調黨政分開而帶來的黨政關係模糊狀態，明確了在中國特色社會主義制度體系框架內，黨政應該協同起來，黨負領導職責，政府負管理職責。由此可見，這四十年的政府機構改革，看起來改的是政府機構本身，但實際上調整的整個國家治理方式和治理體系，目的是推動現代化發展。

國家治理體系對政府的定位和要求，最終都要通過政府職能配置、機構設置、流程再造、人員調配等方面的變革來實現。所以，**每次政府機構改革的展開，都主要集中在兩大方面：一是行政職能的適配度；二是行政運行的效能度。**適配度關係到政府力量與政權力量、社會力量之間的契合水平，契合度越高，政府不僅能夠有效推動政權力量和社會力量發揮作用，還能夠從政權力量和社會力量中獲得必要的支持和幫助；效能度關係到政府職能發揮和運行效率，效能度越高，政府職能的實現水平越高，對經濟、社會發展的正向作用越強。行政職能的適配度與行政運行的效能度，共同決定着政府的有效性。有效政府是國家治理的基礎和關鍵。所以，在國家治理體系和治理能力建設中，有效政府建設應該是貫穿始終的戰略任務。

從總體上講，改革開放以來的政府機構改革，不是為改革政府而改革政府，而是從大國發展和大國治理的要求出發建設有效政府，使中國政府建設始終在三個邏輯上展開：**一是建設高效的現代政府的邏輯；二是大國治理需要有效政府的邏輯；三是政府組織和運行必須與國家制度體系保持內在契合的邏輯。**所以，每次政府機構改革都要同時處理好內外兩大方面的問題。從外的方面看，要處理好政府與政黨、市場、社會的關係問題；從內的方面看，要處理好政府的職能、機構、流程和人員問題。這兩大方面的問題是聯動的、相互決定的。

**▍**中國政府機構改革的週期和邏輯

在改革開放四十多年中，中國前後進行了八次政府機構改革，時間分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，每五年一個週期，每一次都從國務院機構改革開始，然後推動地方政府機構改革。這種改革週期與五年一次的黨政機構換屆的制度安排直接相關；而從上到下的改革推進路徑與中國實行單一制直接相關，地方在政治上、行政上服從中央，在具體行政實踐中與中央保持一致和協調。中央政府機構的調整意味着整個國家行政方向和治理邏輯的變化，地方自然要作相應的調整。

每一個週期的政府機構改革都有相應的使命和任務，把八個週期、四十年的改革連接起來，就可以清晰地看到：通過這四十年的週期性改革，中國政府機構改革先後回應了機構與職能、效率與公平、民主與法治、政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府以及黨的領導與政府管理這些重大理論與實踐問題，並由此構成了四十年週期性改革的整體行動邏輯。

這個發展過程和行動邏輯表明兩點：一是中國政府的機構改革實現了政府整體重塑，具有了現代化政府的基本要素；二是中國政府的機構改革是追求價值理性和工具理性的有機統一，而且隨着改革的深入而不斷深化。下面將通過八次國務院機構改革方案來具體呈現這個發展過程和行動邏輯，以全面把握中國政府機構改革的方式、路徑、進程和趨勢，透視中國四十多年大變革與大發展過程中能夠保持改革發展穩定有機統一、政府改革與國家治理相互促進的內在機理。

（一）建設“符合現代管理要求”的政府：1982年、1988年的改革

政府機構改革與改革開放同時起步。經過醖釀和準備，第一週期的政府機構改革於1982年開始，1988年進入第二個週期。在這兩個週期中，中國改革開放的主題就是以經濟建設為中心，解放和發展生產力，學習和引進現代先進技術和管理經驗。與此相應，政府機構改革的基本定位就是：“要建立一個符合現代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體系。”這兩個週期的改革着力點各有側重：1982年的改革側重於人與機構，主要解決幹部老化和機構臃腫問題；1988年的改革側重於機構與職能，主要解決黨政不分、政企不分的問題。為了把政府機構改革與社會主義現代化建設掛鈎，以強調改革的必要性和合理性，改革者把這些改革任務都歸納到“現代化管理要求”之中。至於何謂“現代化管理要求”，當時的改革者也不是最清晰。從當時的文件以及國內各種介紹國外政府機構的書籍來看，這個“現代化管理要求”很簡單，就是通過改革形成現代化國家政府一般都擁有的基本要素和基本形態。

1982年的改革，針對機構臃腫、層次重疊、職責不清、效率很低的狀況，着力於機構優化精簡和幹部年輕精幹。改革的方案是：改革國務院領導體制，減少副總理，設國務委員，由國務院總理、副總理、國務委員和秘書長組成國務院常務會議。國務院原有副總理13人，減為2人；同時，改革國務院組織體制，將原有的98個部、委、直屬機構和辦公機構，裁減、合併為52個左右。國務院和各部、委的機構精簡之後，工作人員的編制約為3.2萬人，比原來的4.9萬人減少1/3左右。由此，中國政府機構邁上以精簡為取向的改革發展道路。

1988年的改革，提出“黨政分開、政企分開的精簡、統一、效能的原則”。這個原則背後的精神，就是按照現代化管理要求來定位政府、組織政府和建設政府，使其在組織方式、運行方式和人員隊伍上更具現代性，做到組織規範化、運行制度化、人員專業化。黨政分開的目的，就是使政府按照法律規定和行政原則來組織和運行；政企分開的目的，就是堅決改變計劃經濟條件下政府直接管理企業的狀況，形成政府宏觀把握經濟發展的職能和能力。與1982年精簡機構相比，這次改革的最大特點是：不搞簡單的撤減、合併，而是轉變職能；不搞簡單的人員裁減，而是建立國家公務員制度，為政府現代化奠定最重要的制度和人員基礎。所以，1988年改革的最大意義在於：從改革政府弊端逐漸發展到塑造政府。具體來説，一是接受現代政府管理原則和精神，如按照現代化發展要求重新定位政府職能，並以職能為核心改革政府；二是塑造現代政府管理所需要的制度、隊伍和管理方式，如設立國家公務員制度、建設職業公務員隊伍等。

（二）建設“適應市場經濟要求”的政府：1993年、1998年的改革

1992年，建設社會主義市場經濟成為改革的目標和任務，中國的經濟與社會發展由此開始從計劃經濟邁入社會主義市場經濟。隨着社會主義市場經濟體制的確立，社會每個成員有了更大的自主發展空間，包括企業在內的各類社會組織有了更大的獨立性和自主性，政府與企業、政府與市場、政府與個人因此發生了革命性變化。這樣一場革命性的變革和進步，不僅做實了以“現代化管理要求”改革政府，而且使得“現代化管理要求”有了直接而具體的制度、理論和實踐依據，這就是市場經濟。只不過在具體實踐中，這個市場經濟必須以社會主義為前提，是社會主義市場經濟。如果説前兩個週期的政府改革，改的是政府的肉身，那麼**1992年之後的週期性改革，改的則是政府的筋骨，力求脱胎換骨，建設從社會主義市場經濟脱胎出來的現代化政府。**實踐證明，這個過程雖然不容易，但非改革到底不可，否則社會主義市場經濟即使建立起來了，也無法得到健康發展。建設與市場經濟相適應的政府的努力，從1992年開始，一直延續至今，只是不同週期的使命和任務不同。

1993年、1998年這兩個週期政府改革的核心任務就是根據建設社會主義市場經濟的基本要求，重新配置政府的權力、機構和職能體系。由於1992年宣佈建設社會主義市場經濟，相應的理論研究和實踐探索才剛剛開始，所以，國務院把1993年的政府機構改革方案定位為“帶有一定的過渡性”、“帶有試點性質”的方案。雖然改革還主要集中於職能轉變與機構精簡，但更加註重探索和形成政府管理經濟的新方式、新體制、新機制。為此，這次改革“加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務和對企業的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開”。為了強化宏觀調控能力，組建國家經濟貿易委員會；為了放開市場，一些專業經濟部門改為經濟實體或改為行業總會，如撤銷航空航天工業部，分別組建航空工業總公司、航天工業總公司，撤銷輕工業部、紡織工業部，分別組建中國輕工總會、中國紡織總會。

這些改革在一定程度上調整了政府與市場、政府與社會之間的權力關係，逐步放權企業、市場和社會。為了在分權的同時，維繫住大國治理所需要的國家能力保障，1994年推出了分税制改革。這是中國有史以來第一次用現代財税體制調整中央與地方的關係，目的是形成既能放活地方，也能確保中央有效地調控中央與地方關係。實踐表明，面對社會主義市場經濟帶來的革命性衝擊，政府機構改革既要深化有針對性的具體改革，也要推進系統性的政府重塑。在這樣的形勢下，1998年的政府機構改革對政府動了大手術、進行了大調整。

1998年的政府機構改革是在“改革勢在必行”和“不改革沒有出路”的共識下展開的。由於1997年黨的十五大提出了依法治國、建設社會主義法治國家的發展目標，所以，這次機構改革，既要對在計劃經濟體制下形成的政府機構設置進行全面改革，也要對在社會主義法制還不完善條件下確立的政府機構設置原則進行重新確定。

1998年提出的政府機構改革目標是：**建立辦事高效、行為規範的行政管理體系，進一步完善國家公務員制度，建立適應社會主義市場經濟體制、有中國特色的行政管理體制。**同時，提出了四大具體改革原則：一是按照發展社會主義市場經濟的要求，進一步轉變政府職能，實現政企分開；二是按照精簡、統一與效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政；三是按照權責一致的原則，調整政府部門的職責與權限，明確劃分各部門之間的職能分工；四是按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。

在這樣的改革目標和原則下，政府進行了五大方面的機構改革：**第一，大幅壓縮國務院組成部門。**此前，這類機構的數量一直徘徊在40個左右，這次改革一下子減少為29個，同時，還壓縮了機構職能範圍，推進政企分開。**第二，重新佈局政府部門體系。**把國務院組成部門分為四類，分別是：1.宏觀調控部門，如國家發展計劃委員會；2.專業經濟管理部門，如信息產業部；3.教育科技文化、社會保障和資源管理部門，如教育部、勞動和社會保障部、人事部等；4.國家政務部門，如外交部、國防部、文化部等。這既是對政府組成部門進行分類，同時也是對政府職能作出重新定位，即宏觀調控、專業監管、公共服務、政務管理。由此構成的政府，不僅是權能有邊界的政府，而且是職能明晰的政府。**第三，從職能和機構上深化政企分開，一方面，明確政府管理部門不再直接管理企業；另一方面，將專業經濟管理部門壓縮為宏觀調控部門中的一個功能局。第四，大幅精簡機關幹部。**幹部編制總數減少一半，這樣的力度在共和國的歷史上是沒有過的，在世界各國的政府改革史上也是罕見的。第五，用法律的手段規範政府職能和機構。這五個方面的改革，在中國政府機構改革的實踐中具有開創性意義。學術界給予了很高評價：它使高效、廉潔與精簡的政府理念和形象深入人心，為新一輪的機構改革和行政管理體制改革打下了良好的心理基礎。

（三）建設“服務現代經濟與社會”的政府：2003年、2008年的改革

市場經濟是以勞動者自由擇業為前提的，所以，社會主義市場經濟的確立和發展，很快就孕育出了新中國政府從未面對的兩大治理空間：一是現代經濟；二是自主社會。在社會主義市場經濟發展的邏輯中，這兩大空間是相互依存的，以市場經濟為基礎的現代經濟必然孕育着自主社會；而自主社會的發育和成長是現代經濟發展的必要基礎。這意味着1998年改革確立起來的“適應市場經濟要求”的政府，必須進一步深化改革，儘快具備為正在發育的社會提供必要的公共服務和社會保障的職能和能力，以便有效治理和服務於現代經濟和自主社會這兩大新空間，確保社會主義市場經濟進一步健康發展。

在2003年和2008年的兩個改革週期中，2003年的改革更多是從服務現代經濟發展需要出發的。改革是“在過去五年改革的基礎上進行”的，主要“解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現代化建設提供組織保障”。“國務院機構改革的重點是：深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。”顯然，這次改革主要是對1998年改革的深化和補充，目的是健全和完善政府服務社會主義市場經濟的體制機制和基本功能。

與2003年改革不同，2008年的改革，不僅強調要提高服務現代經濟的能力，而且強調要提高服務民生和社會建設的能力。這種不同是由國家建設框架和國家治理結構的重大變化帶來的。1992年開始社會主義市場經濟體制建設，到了這個時候，必然要提出社會建設問題。2007年，中共十七大提出了建設社會主義和諧社會的發展目標，從而使得從新民主主義革命以來一直沒變的“三位一體”國家建設框架，變為“四位一體”建設框架，即在原有的經濟建設、政治建設和文化建設基礎上，加上了社會建設。

社會建設的承擔主體是政府，要求政府能夠保障社會基本民生、維護基本經濟和社會秩序、促進社會公平正義。對於努力邁向現代化的中國政府來説，這些要求也是革命性的。市場經濟建設要求政府從原來的“大政府”變成“小政府”，而社會建設則要求政府從原來管生產的“生產型政府”變為保證民生、維護市場秩序的“服務型政府”。這兩大轉變都要求政府全面調整與企業、市場和社會的關係。既要調整權力關係，也要調整職能配置；既要改變機構設置，也要改變運行方式，是政府行政體制的系統性變革。

為此，2008年政府機構改革，第一次提出了“深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。這次改革圍繞着三大重點展開：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是着眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統一的大部制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關係。這三大重點，既是之前政府機構改革的深化，也是1993年以來政府機構改革的集成。通過這次改革，中國政府機構改革的兩大支點也就穩定下來了：一是轉變職能這個支點；二是實行大部制這個支點。前者關係政府的性質，後者關係政府的形態。

從1993年的週期到2008年的週期，前後共四個週期，二十年時間，改革的任務就是在社會主義市場經濟條件下健全和完善政府職能和機構，目標是建設廉潔高效政府、法治政府、服務型政府。改革的成效是顯著的，使原先承載計劃經濟的政府完全轉變為服務社會主義市場經濟發展的政府。建設社會主義市場經濟的根本目的，就是要建設社會主義現代化強國。所以，中共十八大之後，基於建設社會主義現代化國家的現實要求，把政府改革提升到推動社會主義制度更加成熟定型、實現國家治理現代化這個戰略高度。這使得2013年和2018年這兩個週期的政府改革，不僅要從現代化國家建設要求出發，而且要從中國特色社會主義制度本質要求出發。

（四）建設“黨政協同”的現代化政府：2013年、2018年的改革

中共十八大明確了“建設中國特色社會主義，總依據是社會主義初級階段，總佈局是五位一體，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興”。所以，十八大之後國家建設框架和國家治理再次發生重大變化。從國家建設框架看，由之前的“四位一體”發展為“五位一體”，加上了生態文明建設；從國家治理結構來看，其涉及的領域越來越多，不僅有經濟、社會、文化，而且有天、地、人，不僅要解決改革、發展、穩定，而且要解決公平、正義、共享，等等。在這樣的發展結構和態勢下，國家治理問題也就整體提上議事日程。2013年，國家治理體系和治理能力現代化被定為全面深化改革的總目標。由此，中國政府機構改革的總邏輯，就由社會主義市場經濟邏輯轉入國家治理現代化邏輯。

中共十八大於2012年11月召開，2013年的國務院機構改革方案在2013年3月公佈。改革方案雖然體現了十八大精神，但還無法拿出全新的舉措來落實十八大對政府機構改革提出的要求。但應該注意到，2013年、2014年、2015年和2016年推進的全面深化改革、全面依法治國改革、全面從嚴治黨改革以及新的五年計劃的新理念與新部署，都直接或間接地包含了政府改革的要求和內容。其中最重要的是為政府機構改革明確了兩大根本原則：一是進一步明晰了政府與市場的關係，將市場經濟在資源配置中的“基礎性作用”改為“起決定性作用”，強調市場在資源配置中起決定性作用，在這個基礎上更好地發揮政府的作用。二是進一步明確了黨的領導是中國特色社會主義的本質要求，是中國特色社會主義制度的最大優勢，是一切改革和制度設計的前提和基礎。這兩個原則為政府機構改革提供了基本價值框架：既要嚴格遵循社會主義市場經濟發展的內在要求，以確保政府成為推動經濟社會發展的強大力量；同時也要嚴格遵循中國特色社會主義制度的內在規定，以確保政府改革和建設過程成為使社會主義制度更加成熟定型的過程，以更好發揮中國特色社會主義制度在國家治理中的制度優勢和政治優勢。

在這樣的格局、原則和框架下，2018年的政府機構改革第一次與黨的機構改革協同起來，從完善和發展中國特色社會主義制度出發，立足國家治理現代化要求，形成了《深化黨和國家機構改革方案》。根據2018年中共十九屆三中全會通過的關於黨和國家機構改革的《決定》和《方案》，這次機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，以黨和國家機構改革一體安排、黨政軍羣機構改革統籌推進的方式進行，“目標是構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯繫廣泛、服務羣眾的羣團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平”。這決定了2018年週期的政府機構改革在完善黨和國家機構的宏觀佈局中安排，在全面統籌黨政軍羣機構設置和職能配置中推進，在黨政協同中健全政府體制、提高政府治理能力。

這次黨和國家機構改革，就是要從制度上體現“中國共產黨領導是中國特色社會主義本質特徵”，落實黨的全面領導，改進黨的領導方式和執政方式。所以，不論是黨和國家機構一體安排，還是黨政軍羣機構改革統籌推進，都是以黨的全面領導、黨政協同為原則展開。雖然這與改革開放之初提出的“黨政分開”的原則有所不同，但核心使命是一樣的，都是要全面提高政府機構設置和職能配置的合理性、提高政府運行效率和管理能力。

從當年的“黨政分開”到今天的“黨政協同”，是四十多年改革走過的歷史軌跡。當年的“黨政分開”，是針對在尚未搞清楚落後國家如何建設社會主義的條件下所形成的黨和國家機構而採取的必要措施，而在中國特色社會主義獲得成功發展的今天，強調黨的全面領導、黨政協同，是中國特色社會主義本質特徵的必然要求，是完善和發展中國特色社會主義制度的必要措施。這個歷史性變化表明，經過四十多年的改革和實踐，中國成功走出了中國特色社會主義道路，政府改革不僅圍繞着改革過程中的階段性任務和目標，而且全面圍繞着中國特色社會主義的總任務、總佈局、總要求而展開，從而把政府機構改革和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化融為一體，建設“黨政協同”的中國特色的現代化政府。

2018年開啓的建設“中國特色”的現代化政府，就像1998年開啓的建設“適應市場經濟要求”的政府一樣，也需要一個比較長的建設過程。因而，週期性政府機構改革還會五年一個週期地不斷延續下去。

**▍**週期性政府機構改革推動國家治理現代化

縱觀四十年八個週期的政府機構改革，中國政府機構改革不是孤立的改革行為，始終與國家建設相伴，與經濟社會發展週期性運行緊密相連，形成立足改革開放要求和國家治理需要，以五年為週期，以職能機構改革為主要內容，以央地聯動為主要形式的政府機構改革的中國模式。政府機構改革的週期來自中央和地方黨政機構五年一屆的任期規定，所以，每一次換屆後，從中央到地方都要面臨政府機構改革問題。這樣，政府機構改革也就成了每屆黨政機構開局的基礎性工作，成為黨的執政和政府運行的內在機制。所以，改革開放以來，在五年一屆任期中，黨中央必定要完成三項最基本、最重要的工作部署：一是黨的建設工作部署，通常在新一屆黨的全國代表大會上作出；二是政府機構改革的工作部署，一般在中央委員會第二次全會上作出；三是國民經濟與社會發展五年規劃，通常在中央委員會第五次全會上作出。對國家治理來説，這三次工作部署分別支撐了國家政權體系建設和發展、政府體系建設和發展、經濟與社會體系建設和發展。這三方面的建設和發展，對提升國家治理能力都起着直接的支撐和推動作用，其中作為落實黨的路線方針政策、推動經濟社會發展主體的政府建設和發展，對國家治理體系完善和治理能力提升起着直接的促進和推動作用。

改革開放四十多年來，中國的發展始終在改革、發展、穩定三者有機統一中穩步前行，每個新週期的改革和發展，都是對前一個週期發展的平穩延續和有效超越。中國是一個超大規模的社會，既要進行全面變革，又要實現快速發展，對國家治理的有效性具有強烈的內在要求。保證這種有效性，除了不斷強化黨的領導作用外，就是要不斷提高政府管理的效能，因而，政府機構改革過程，就是不斷從國家建設和國家治理要求出發改革和塑造政府，優化政府職能和機構體系，提高政府效能的過程。這種政府改革和建設的模式是有效的，既推動了國家建設和發展，也優化了國家治理體系和能力。綜合分析上述八次國務院機構改革的演進過程及其內在邏輯，週期性政府機構改革的中國邏輯藴含如下機理：

**第一，政府機構改革立足現實發展需要，而不是立足抽象理念。**發展是解決中國一切問題的根本。從發展需求出發進行政府機構改革，具有高度現實性和緊迫性，易於抓住改革的重點、突破改革的難點，易於在體制內外形成共識，凝聚多方力量。

**第二，政府機構改革同經濟體制改革相適應，越出政治體制改革範疇。**雖然在中國的改革格局中，政府機構改革是政治體制改革的重要組成部分，但其改革的原則、思路、方案和評價體系都主要以經濟體制改革所提出的要求為依據，力求與經濟體制改革相適應。20世紀90年代後，社會主義市場經濟體制成為政府職能轉變和機構改革的重要依據，實踐中，社會主義市場經濟發展到什麼程度，政府職能就轉變到什麼程度，機構就調整到什麼程度。

**第三，政府機構改革堅持分權取向，從能力而不是從權力來提升政府治理水平。**中國原有的政府體系是在計劃經濟條件下確立起來的，長期在高度行政化的狀態下運作。為了改變這樣的政府體系和國家治理方式，政府機構改革從一開始就以分權為取向。早期是中央向地方分權、政府向企業分權，90年代之後，這種分權就主要在向市場分權、向社會分權這兩個軌道上展開，以充分發揮市場機制和社會力量的作用為原則。以分權為取向的政府改革，一方面使政府迴歸到合理的定位，提高了政府宏觀管理的能力；另一方面放活了市場機制和社會力量，同時也使得政府治理有了可借用的市場機制和社會力量。因此，分權取向的政府改革，增強了政府力量、市場力量和社會力量，而這三大力量的增強和優化，恰恰是國家治理能力提升的基礎和關鍵。

**第四，政府機構改革是轉型升級式的改革，而不是修復式的改革。**有現實的發展基礎、有更大的發展需要，才會有真正意義上的政府改革。所以，政府改革本質上不應是自我修復，而是變革和轉型，以適應和推動未來發展。在中國改革開放以來的經濟社會轉型中，政府既是推動者，也是參與者，隨經濟社會轉型而不斷轉型升級。所以，中國政府機構改革不是修復式的改革，而往往是具有革命性意義的改革和再造，每一次改革都是在新的、更高的平台上展開，都會形成轉型升級的效應：80年代以現代化建設為平台，90年代以建設社會主義市場經濟為平台，2000年到2010年以新的國家建設框架和法治國家建設為平台，2010年後以國家治理現代化為平台。每躍上一個新平台，圍繞着職能轉變這個核心，政府機構改革都將對政府的職能邊界、權力結構、機構設置、府際關係、人員配置、運作流程進行系統性變革和整體性改造。

**第五，政府機構週期性改革不是以短期目標為引領的原地打轉，而是以國家長期發展目標為引領的螺旋式上升。**比較這四十年間頭尾兩個時期的中國政府形態，可以看到其中的變化是革命性的、全面性的，可謂面貌煥然一新。這種革命性、全面性的變革不是以激進的方式實現，而是以長遠目標引領、週期性運作、階段性推進、累積性轉型的方式展開，既有短期效益、也有長期效應，既能推動改革、也能保持穩定，既實現了波浪式躍進，又保證了持續深化，從而確保政府自身的改革以及由此推動整個國家的改革開放，並始終保持在改革、發展、穩定三者平衡狀態，既降低了改革風險，又在改革中鞏固了制度體系。

中國發展的現實表明，基於上述邏輯展開的週期性的政府機構改革，既是大國建設現代化政府的有效形式，也是大國推動國家治理現代化的有效途徑。儘管每一次政府機構改革的成效是有限的，但常態化、週期性的政府機構改革對提高國家治理能力的促進作用則是無限的。從這個意義上講，只要有週期性政府機構改革持續進行，中國政府的現代化水平就能不斷提高，中國國家治理能力就能不斷提升、不斷優化。這是中國的經驗，也是日益機制化的中國模式。