觀點：瘦身的科技部真被削權了嗎？非也_風聞
返朴-返朴官方账号-关注返朴（ID：fanpu2019）,阅读更多！03-11 14:57
撰文 | 李俠、王珂（上海交通大學科學史與科學文化研究院）
坊間傳聞很久的科技部機構改革的靴子終於落下來了，2023年3月7日下午，十四屆全國人大一次會議第二次全體會議召開。受國務院委託，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關於國務院機構改革方案的説明。根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，重新組建科學技術部。根據媒體透露出來的信息，此次改革可以用兩句話總結：機構小幅瘦身，期待專業化職能增強。
一
科技部終於瘦身了
在社會分工日益深入的當下，任何機構與個人要想取得比較優勢，都要走專業化的路線，聚焦主業，刪減副業才能真正形成核心競爭力，對於科技部而言也是同樣的道理。根據結構功能主義理論，中國科技的整體表現沒有達到社會的預期，究其原因在於實現該功能的組織機構出現失能現象，因此，進行機構改革就是題中應有之意。按照職能定位來説，科技部的使命就是制定具有前瞻性的戰略規劃、有針對性的科技政策、統籌、協調、監督與管理全國科技事業的發展，助力國家科技戰略目標的實現。這是它的主業，如果它的主要功能被一些具體副業所稀釋與蠶食，那麼解決辦法就是消減多餘的低效副業職能，讓組織機構結構簡單清晰，功能明確，促使其重回主業，這就是本輪科技部機構改革的深層原因。現在我們盤點一下本輪機構改革中科技部都取消了哪些機構與職能？
1、將科學技術部的組織擬訂科技促進農業農村發展規劃和政策、指導農村科技進步職責劃入農業農村部；
2、將科學技術部的組織擬訂科技促進社會發展規劃和政策職責分別劃入國家發展和改革委員會、生態環境部、國家衞生健康委員會等部門；
3、將科學技術部的組織擬訂高新技術發展及產業化規劃和政策，指導國家自主創新示範區、國家高新技術產業開發區等科技園區建設，指導科技服務業、技術市場、科技中介組織發展等職責劃入工業和信息化部；
4、將科學技術部的負責引進國外智力工作職責劃入人力資源和社會保障部，在人力資源和社會保障部加掛國家外國專家局牌子；
5、將科學技術部所屬中國農村技術開發中心劃入農業農村部；
6、將中國生物技術發展中心劃入國家衞生健康委員會；
7、將中國21世紀議程管理中心、科學技術部高技術研究發展中心劃入國家自然科學基金委員會。國家自然科學基金委員會仍由科學技術部管理。
從這份機構瘦身清單中，可以清晰看到，除了第7項機構重組實質來説只是內部調整，影響不大外，很多移出機構的職能與科技部的主業關係都不是很大，去掉任何一個都不會影響科技部的主業功能的發揮，反而是它們的大量存在已經嚴重影響與分散了科技部主要職能的正常發揮。客觀地説，為了純化主業，還應該移出一些職能，如科技成果轉移轉化和產學研結合等。
從這份機構重組清單中還可以發現一個關鍵問題，即科技資源的集中度並未削減，甚至考慮到要組建的中央科技委，可能還更高了，重組後的科技部依舊把幾乎所有的國字號科研經費的投放權全部收入囊中，比如國家科技重大專項與自然科學基金委。從這個意義上説，重組後科技部的權力更大、主業更明確了，這種變化對於中國科技未來的發展影響深遠。至於社會上熱議的“重組後的科學技術部不再參與具體科研項目評審和管理，主要負責指導監督科研管理專業機構的運行管理，加強對科研項目實施情況的督促檢查和科研成果的評估問效”，改革初衷是好的，但監督者與資源投放者都在同一個屋檐下如何做到這一點呢？至少會出現效率損失。不過這是次要問題，我們回到主線，這種重組方案是否可以快速提升科技部的宏觀決策、調控與管理能力呢？為此，我們不妨看看美國在科技戰略、科技政策制定以及宏觀調控方面的制度安排形式。
二
美國科技戰略與政策制定的制度安排模式
縱觀美國科技戰略與決策制定機制的發展與演變，可以發現有一套定位清晰、功能明確的體制框架，這套體系的確立與發展也是經歷多次探索與調整才得以完成的。一個標誌性的事件是1976年美國國會通過《國家科學技術政策、組織與優先事項法案》，在總統執行辦公室（EOP）的框架下成立了白宮科學技術政策辦公室（OSTP），協調聯邦各部門科學技術的同時，為總統提供有關科學技術發展的政策建議。經過幾屆政府對美國科技體制功能的擴展與完善，如今白宮有關科技戰略、政策制定的主要機構包括：科學技術政策辦公室、國家科學技術委員會（NSTC）和總統科學技術顧問委員會（PCAST），這就是所謂的美國科技政策制定的“三駕馬車”（PCAST、OSTP、NSTC）。
由於美國行政部門與立法部門之間相互牽制的原因，為了避免無效競爭，科學技術政策辦公室主任通常具有多重身份（總統提名的科技政策辦公室主任需經參議院表決通過），他既是總統的科學技術助理，也是總統科學技術顧問委員會的聯合主席，並支持總統領導的國家科學技術委員會的工作，負責國家科學技術委員會和總統科學技術顧問委員會的日常事務，從而達到協調支持各個政策機構的作用。
總體來看，由於國家治理體系的差異，美國沒有科技部這個部門，科學技術政策辦公室總體上起到了制定國家科技戰略與政策的職責，它的常規工作包括三方面內容：一是服務於總統及其決策團隊，就科技相關的事項向總統及其團隊提供建議；二是針對聯邦部門、機構以及國會，協調政府各部門的科學技術工作，並與聯邦各部門、機構以及國會合作，制定明確、有效的科技戰略和計劃；三是在工業界、學術界、民間組織之間建立廣泛的溝通與協調機制。不論工作內容如何龐雜，它與資源（如經費等）的分配是分離的，充其量它會在國會為某項科技預算做説明。簡而言之，美國科技政策制定的“三駕馬車”，在多次調整後終於建立起一套功能明確、邊界清晰、結構簡單的科技決策體系，就目前美國科技發展的整體情況來看，這套體系是成功的。另外，美國國家科學基金會（NSF）是美國聯邦政府下設的獨立機構。對照美國經驗，科技部的這次重組改革將會帶來哪些影響呢？
三
科技部重組後的幾大重要看點
重組科技部釋放的最直接的政策信號就是讓科技部回到中國科技事業導航者、管理者的角色，它的主要職能是輸出具有前瞻性的戰略規劃以及高質量的科技政策，制定清晰的科技發展路線圖，從宏觀上協調引領中國科技事業的有序發展，在中觀層面履行行政部門理應完成的各項監督、評價、規則制定等具體行政事務。由此，本次改革有以下三個看點：
首先，新組建的中央科技委員會的定位。2018年機構改革時，國務院決定將國家科技教育領導小組調整為國家科技領導小組，這是名義上中國科技的最高領導機構（臨時議事機構），國家科技領導小組辦公室設在科技部，承擔領導小組日常工作，辦公室主任由科技部部長兼任。本次改革提出組建中央科技委員會，其辦事機構職責仍由重組後的科技部整體承擔。那麼，它與以前的國家科技領導小組有何區別？
其次，重組後的科技部的職能增強如何評判。中國科技界以往的“三駕馬車”（科技部、中科院、教育部）中的後兩家根據職能定位的不同，分別承擔了國家戰略科技力量中的國家實驗室、國家科研機構與高水平研究型大學的工作，迴歸到科技發展的主業上，相對而言，中科院在國家戰略規劃與政策制定中的作用則被削弱了。由於新組建的科技部仍保留了原科技部的絕大多數職能，那麼如何保證在主營業務上實現能力快速增強呢？相比於西方發達國家的科技戰略與政策制定水準，制定出具有前瞻性的高水平戰略與引領性政策恰恰是我們科技管理中長期存在的短板。筆者曾戲言，從超市向專賣店的轉變也是有技術難度的，因此，政府機構職能轉型的效果評判也是一個亟待解決的緊迫性問題。
第三，把所有雞蛋裝在同一個籃子裏不僅需要勇氣還需要智慧。新組建的科技部仍然牢牢地掌握着國家自然科學基金和重大專項的管理權，根據政府部門公開的預算可以看到，2022年自然科學基金委的預算為360億元左右，科技部公共預算投入為470億元左右，這是所有政府部門中科技投入最多的單位（2021年中央財政科學技術支出約3800億元），前者事關基於自由探索的所有科技基準面的繁榮與多樣化程度，後者事關國家重大戰略需求的推進與實現。相對而言，美國自然科學基金會是一個獨立機構，三駕決策馬車只能向國會答辯與申請預算，它們並不掌管科研經費的分配權。從這個意義上説，新型舉國體制有其優勢：政策與資源的強力結合，有利於政策目標與理念的快速推進，缺點是，一旦戰略與決策出現失誤必定會帶來科技發展的整體受阻與資源損失，科學史上這類案例很多。如何讓這部分權力受控並智慧運行實在是一項巨大的挑戰。
當下，國際形勢波詭雲譎，國家間的科技競爭日趨慘烈，為了實現科技自立自強的目標，中國科技體制亟需來一場深刻的變革，以此應對不斷湧現的各種危機和不確定性，這次重組可以看做是中國政府的一次積極應對，希望藉此打造主業目標明確，決策、協調與管理呈現出高質量的新型科技部，使其成為中國科技發展的瞭望塔、嚮導和規劃師，使各科技主體基於分工原則各司其責，加快中國科技騰飛的步伐。
作者簡介
李俠，上海交通大學科學史與科學文化研究院 教授、博導。
王珂，上海交通大學科學史與科學文化研究院博士研究生。
本文受科普中國·星空計劃項目扶持
出品：中國科協科普部
監製：中國科學技術出版社有限公司、北京中科星河文化傳媒有限公司
