美國政策觀察｜詳解拜登政府國家安全戰略及其對華政策規劃_風聞

走出去智庫觀

**拜登政府於2022年10月發佈任內的首份《國家安全戰略》報告已有半年，**由於該報告高度聚焦“中國挑戰”，重視聯盟、國際規則、價值觀、軍事優勢和關鍵技術在美國霸權維護和對華競爭中的作用，深刻解析其對中美關係的影響仍有必要。

走出去智庫（CGGT）觀察到，俄烏衝突的爆發深刻影響了拜登政府的國家安全觀和戰略佈局，堅定了美國聚焦“中國挑戰”的決心。自拜登政府《國家安全戰略》報告發布以來，美國不斷出台法案、措施向中國施壓，中美關係步入曠日持久的競爭狀態。

知彼知己，方能從容應對。今天，走出去智庫(CGGT)刊發中國社會科學院美國研究所助理研究員宮小飛的文章，供關注美國對華政策的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1**、拜登政府對中國的定位比其前任更為嚴厲，將中國視為“最嚴峻的地緣政治挑戰”“迫在眉睫的挑戰”，以及唯一既有能力又有意圖重塑國際秩序的競爭者，並提出“競贏”中國的戰略目標。**

2**、俄羅斯對烏克蘭的軍事行動不僅沒有減少美國對中國聚焦，反而強化了美國對華的負面認知和關注度，堅定了美國將中國視為“頭號挑戰”的決心。**

3**、拜登政府認為美國的供應鏈安全受到以中國為代表的“異己國家”的威脅，提出通過投資國內基礎設施、推動製造業向本土迴流以及向盟友轉移、確保供應鏈供應商多元化等方式減少對這些國家的依賴。**

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/宮小飛

中國社會科學院美國研究所助理研究員

2022年10月12日，美國總統拜登發佈了上任後的首份《國家安全戰略》報告（以下簡稱“報告”），闡述了美國對國際形勢的判斷、面臨的主要挑戰、維持霸權的基本路徑和推進國家安全戰略的優先事項。該報告的發佈引起了國際社會的廣泛關注，其中“後冷戰時代已經徹底結束”“世界處於決定性十年的前期”等論斷令人印象深刻，特別是報告高度聚焦“中國挑戰”，將給中國帶來更大壓力。

一、拜登政府《國家安全戰略》報告的內容與特點

與特朗普政府的《國家安全戰略》相比，拜登政府的《國家安全戰略》同樣帶有鮮明的個性化色彩和黨派風格，反映了拜登本人和民主黨建制派對國際秩序及美國對外戰略的觀察與思考，其特點主要表現在以下六個方面。

**第一，高度聚焦“中國挑戰”。**與特朗普政府相比，拜登政府同樣認為大國競爭是當前國際秩序和美國國家安全戰略的主題，但其更加聚焦“中國挑戰”。從詞頻來看，儘管拜登政府報告的篇幅遠短於特朗普政府，但提及中國56次，遠多於特朗普政府的33次；提及中國台灣7次，遠多於特朗普政府的3次；報告還提及香港，新疆和西藏，這是21世紀以來美國《國家安全戰略》報告中首次出現中國省區的名字。從措辭上看，拜登政府對中國的定位比其前任更為嚴厲，將中國視為“最嚴峻的地緣政治挑戰”“迫在眉睫的挑戰”，以及唯一既有能力又有意圖重塑國際秩序的競爭者，並提出“競贏”中國的戰略目標。

**第二，突出非傳統安全議題。**拜登政府將非傳統安全議題視為與大國競爭並列的兩大挑戰之一，強調“氣候變化、糧食安全、傳染病、恐怖主義、能源短缺、通貨膨脹等共同挑戰是國家和國際安全的核心，而非重要性次於地緣政治的邊緣性議題”。為應對這些挑戰，拜登政府提出“雙軌制”策略：一方面，美國願意與所有國家和非國家行為體就“共同挑戰”開展合作；另一方面，美國將繼續深化與“志同道合”的盟伴的合作，增加應對“共同挑戰”的國際努力。

**第三，重視聯盟和國際規則。**特朗普政府將聯盟視為負擔，並以極限施壓手段和盟友討價還價；拜登政府則認為“聯盟是美國力量的源泉”，提出從變革性和包容性兩方面“重建聯盟”。就變革性而言，報告認為為解決世界面臨的棘手難題，美國需要大大提升與盟友之間的合作水平，因此聯盟的核心必須是與美國有着共同利益和價值觀的“民主國家”，主要是其歐洲盟友和印太雙邊條約盟友。

**第四，突出價值觀因素的作用。**特朗普執政時期，美國秉持“有原則的現實主義”，強調以結果導向而非意識形態導向評估外交政策得失，這種“重利輕義”的做法極大地損害了美國的聲譽和國際影響力。作為民主黨建制派的代表，拜登十分重視價值觀在美國內外政策中的作用。在報告中，“民主”“自由”“人權”這三個與價值觀相關的詞彙總共被提及174次。在拜登看來，價值觀不僅是阻止美國分裂的“藥方”，也是美國團結盟友和實施對華戰略競爭的重要工具。

**第五，大力追求軍事優勢。**謀求全面軍事優勢始終是美國國家安全戰略的重要目標。拜登政府對軍事優勢的追求比其前任有過之而無不及，其提出的“投資我們的實力”幾乎是特朗普政府“以實力求和平”的翻版。報告將“一支強大且現代化的軍隊”作為確保美國軍事優勢的核心，從更新作戰概念和作戰能力、投資新興和關鍵軍事技術、加強與盟友和夥伴的軍事合作三個方面推動軍隊現代化建設。

第六，秉持“技術決勝”理念。“技術決勝”將美國實力優勢的獲取寄託在技術特別是新技術的優勢之上，是“以實力求安全”理念的邏輯延伸和集中表現。拜登執政後，美國更加重視技術在重塑美國實力中的作用，重點關注半導體、通信技術、清潔能源和生物技術等新興技術，強調以技術變革應對氣候變化和能源安全，將先進技術競爭置於中美戰略競爭的核心。

二、俄烏衝突對美國家安全戰略的影響

俄羅斯對烏克蘭發動“特別軍事行動”，堅定了美國聚焦“中國挑戰”的決心，迫使美國在短期內“兩線作戰”，強化了美國與盟伴的關係。

（一）堅定了美國聚焦“中國挑戰”的決心

俄羅斯對烏克蘭的軍事行動不僅沒有減少美國對中國聚焦，反而強化了美國對華的負面認知和關注度，堅定了美國將中國視為“頭號挑戰”的決心。

**一方面，中國在俄烏衝突中的立場與表現未能符合美方預期，增加了美國對華的不滿情緒。**俄烏衝突爆發後，美國要求中國譴責俄羅斯，將中國在俄烏衝突中的態度視為是否選擇與西方合作的信號。中國則“根據事情本身的是非曲直自主決定立場”，未加入譴責和制裁俄羅斯的隊伍，在西方國家發起的旨在“懲罰”俄羅斯的聯合國提案表決中投下棄權或反對票。這一做法未能滿足美國的要求，使其認為中國“縱容”俄羅斯對烏克蘭的軍事行動。

**另一方面，俄羅斯在俄烏衝突中的不佳表現堅定了美國聚焦中國的決心。**在俄烏衝突中，此前被認為佔據較大軍事優勢的俄羅斯未能迅速擊敗對手，反而在局部地區陷入被動，這暴露了俄羅斯在戰略規劃和作戰能力方面的不足。此表現使美國更加堅信“俄羅斯對美國的威脅遠不及中國”，推動其將更多精力和資源投入到印太地區和中國身上。

（二）迫使美國在短期內“兩線作戰”

俄烏衝突爆發後，拜登政府被迫在短期內對中國和俄羅斯“兩線作戰”。美國國內在平衡中俄問題上存在兩種聲音：一派主張同時遏制中國和俄羅斯，認為儘管中國對美國的挑戰更嚴峻，但俄羅斯的威脅同樣不容小覷，美國可以利用俄烏衝突“拖垮”俄羅斯，同時削弱中國；另一派則主張“接觸”俄羅斯以分化中俄，並優先應對“中國挑戰”，該派認為美國缺乏同時遏制中俄的資源，應將遏制俄羅斯的責任“交還”歐洲，甚至可對俄妥協以集中應對“中國挑戰”。俄烏衝突爆發前，拜登政府曾在對俄施壓的同時尋求與俄羅斯的“接觸”。但俄烏衝突打斷了拜登政府對俄“接觸”進程，迫使美國在歐洲和印太“兩線作戰”、在聚焦中國的同時遏制俄羅斯。美國還聯合盟友通過經濟制裁和金融制裁全面剿殺俄羅斯，推動盟友在能源領域對俄“脱鈎”，並在意識形態和高技術領域加速圍堵中國。與《臨時國家安全戰略指南》對俄羅斯的“輕描淡寫”相比，報告將俄羅斯定位為“最直接的挑戰”，將中國定位為“最嚴峻的地緣政治挑戰”，明確了同時遏制中俄的目標。

（三）強化了美國與盟伴的關係

俄烏衝突的爆發在短期內促使西方世界團結起來，為美國鞏固聯盟提供了新的機遇，至少從四個方面強化了美國與盟伴的關係。

這場衝突掀起了歐洲國家的“恐俄”“反俄”浪潮，歐洲國家出於安全考慮被迫向美國靠攏，美國藉此機會拉攏和團結歐洲盟友，以保護歐洲安全為由多次向歐洲增兵。

俄烏衝突爆發後，美國大肆渲染“中國威脅論”“大陸武力攻台論”，藉機強化美台防務體系，加快與日本、澳大利亞、印度等地區盟伴之間的對華政策協調。通過舉辦美國－東盟特別峯會尋求加強“四方安全對話”機制與東盟的對接，以“反華”為主題持續鞏固和擴展印太地區的聯盟體系。

三、拜登政府實施美國國家安全戰略的制約因素

儘管拜登政府利用俄烏衝突推進了美國的內外政策議程，但其國家安全戰略的實施仍面臨內在矛盾突出、盟伴遏制中國的決心不足和中期選舉後國內政治的掣肘等制約因素。

（一）拜登政府國家安全戰略存在內在矛盾

**其一，美國在對華展開激烈競爭的同時尋求與中國在應對共同挑戰上的合作，並反對在兩大議題之間進行交易，容易使美國對華政策陷入“競爭－合作”的二元悖論。**報告認為，美國面臨大國競爭和共同挑戰兩大任務。在大國競爭方面，美國聯合盟友圍堵打壓中國，力圖將中國排除在美國領導的陣營之外。在共同挑戰方面，報告認為不能因分歧阻礙中美在利益交叉議題上的合作，呼籲中國在氣候變化、糧食安全等議題上與美國合作。但報告同時強調，“美國不會因需要中國而在大國競爭方面向中國讓步”，拒絕中國將“共同挑戰”議題與其他無關議題相提並論。鑑於美方只顧自身需要而無視中國訴求，中國不可能積極配合美國應對“共同挑戰”。

**其二，美國尋求中美戰略穩定，卻在涉華核心議題上一再挑戰中國底線，增加了中美從競爭滑向衝突的風險。**報告提出，美國要在對華“激烈競爭”的同時負責任地管控競爭，通過降低意外軍事升級風險、增強危機溝通等方式加強戰略穩定，避免世界因競爭升級而分裂為“僵化陣營”。然而，報告同時在台灣、新疆、香港等涉華核心議題上對中國指手劃腳，尤其竭力將台灣問題作為制衡中國的工具，不斷虛化一箇中國政策。美國觸碰中國底線的行為與其尋求中美戰略穩定的目標背道而馳，增加了其管控中美戰略競爭的難度。

**再者，拜登政府對價值觀的高度重視將削弱美國聯盟擴容的效果。**在報告中，拜登政府以“民主－專制”的兩極對抗來塑造中美競爭敍事，以價值觀為工具構建遏華統一陣線。同時，為擴大遏華“朋友圈”，拜登政府呼籲“非民主國家”加入美國遏華陣營。對非西方盟伴而言，過度強調價值觀增加了這些國家對美國干涉其國內政治的擔憂，削弱了其與美國合作的意願。

（二）盟伴遏制中國的動力不足

儘管美國利用俄烏衝突在短期內強化了西方世界內部的凝聚力，達成了一個看似團結的穩定局面，但美國多數盟伴出於自身利益的考量，在遏制中國問題上的動力仍顯不足。在中國向世界展示擴大開放決心的背景下，大多數美國盟伴向中國傳遞出深化對華合作的積極信號。

（三）中期選舉後美國國內政治的掣肘

在2022年11月舉行的美國中期選舉中，儘管共和黨鼓吹的“紅色浪潮”並未出現，但拜登政府仍面臨一個“分裂”的國會，這增加了其推進國家安全戰略時的阻力。

在中國議題上，鑑於共和黨對華持超強硬立場，其控制眾議院後將干擾拜登政府的對華戰略部署，提升管控中美戰略競爭的難度。

四、新版國家安全戰略對美國對華政策的影響

拜登執政以來，美國對華政策不僅未能走出特朗普政府留下的陰影，反而在大國競爭的道路上越走越遠。隨着以聚焦“中國挑戰”為底色的《國家安全戰略》報告的出台，未來美國對華政策的前景將更趨嚴峻。

（一）助推美國對華政策中的“新冷戰”趨勢

美國學者哈爾·布蘭茲和約翰·加迪斯認為，當前中美關係已步入曠日持久的競爭狀態，藴含着地緣政治對抗、意識形態對立、兩極化加劇等冷戰特徵，但其緊張程度及競爭場域無法與冷戰時期的美蘇全面對抗相提並論，因此他們用“新冷戰”來界定和描述當前的中美關係。

即便拜登政府多次聲稱美國不尋求“新冷戰”、無意圍堵中國，但其施政舉措和戰略報告的對華消極定位無疑助推了美國對華政策中的“新冷戰”趨勢。在國際制度方面，拜登政府污稱中國破壞“基於規則的國際秩序”，指責中國利用經濟影響力“脅迫”他國、輸出“威權”模式和限制國內市場準入。在地緣政治方面，拜登政府認為中國企圖在印太地區擴展勢力範圍、謀求全球主導性大國地位和擴張軍事實力，主張通過打造“小多邊”安全聯盟、增強軍事威懾、“以台製華”等方式構建遏華“包圍圈”，擠壓中國在西太平洋地區的戰略空間。

（二）強化美國在先進技術領域的對華封鎖

拜登政府認為，先進技術是中美戰略競爭的核心，美國必須確保技術優勢以“競贏”中國。如前文所述，報告從加強自身和抑制對手兩個方面明確了美國對華技術競爭的路徑。在加強自身方面，2022年8月生效的《芯片與科學法》是此種路徑的集中體現，該法案將提供約527億美元的資金補貼和税收減免，並計劃撥付高達2000億美元的研發資金，用於促進美國在前沿技術領域的科研創新。

（三）加速構建“去中國化”供應鏈進程

在報告中，拜登政府認為美國的供應鏈安全受到以中國為代表的“異己國家”的威脅，提出通過投資國內基礎設施、推動製造業向本土迴流以及向盟友轉移、確保供應鏈供應商多元化等方式減少對這些國家的依賴。其中，聯盟是重構供應鏈的重要依託，美國不僅將供應鏈議題嵌入到美國－歐盟貿易和技術理事會、“印太經濟框架”“美洲經濟繁榮夥伴關係”等區域性合作機制之下，還在不同領域組建議題聯盟，試圖打造以美國為中心、將中國等排除在外的全球供應鏈新網絡。在報告出台後，美國將加速構建“去中國化”供應鏈進程，削弱中國在全球供應鏈體系中的地位，推動自身及盟友在關鍵供應鏈領域對華“脱鈎”。

五、結語

拜登政府《國家安全戰略》報告的出台，標誌着美國國家安全戰略的調整告一段落，美國競爭性對華政策框架基本定型。2021年拜登執政後，將“大國競爭”確立為美國國家安全戰略的主題，把中國定位為“頭號挑戰”，即使俄烏衝突爆發也沒有改變美國聚焦中國的初衷。與其前任相比，拜登政府在對華遏制方面高度重視盟友、價值觀和國際規則的作用，政策工具更為豐富多樣。

報告開篇提到，美國的願景是建立一個“自由、開放、繁榮和安全的世界”。在這一世界中，美國與“志同道合”的盟伴分享先進技術、關鍵供應鏈和民主價值規範，藉助盟友力量實現“重振美國實力”的國內議程，同時將中俄等排除在新的國際體系外，阻滯其利用重要國際資源發展自身的步伐，推動美國“應對大國競爭”的國際議程。當然，美國並不打算也無法做到與中國完全“脱鈎”，而是將根據自身利益需要在關鍵領域對華“脱鈎”，並選擇在特定領域與中國合作。確切來説，美國的願景是在中美競爭格局將會持續的背景下，推動國際社會分裂為中美分別領導、部分重疊的兩個世界，這兩個世界在先進技術、關鍵供應鏈及關涉軍事安全的領域完全或基本“割裂”，但在中低端製造、氣候變化、戰略穩定等議題上依舊保持連通。

面對美國對華政策展現出的“新冷戰”態勢，中美兩國政府的當務之急是管控分歧。當前世界由分到合的“後冷戰時代”已然結束，未來的不確定性陡然增加，中美兩國必須直面這一現實，明確中美關係的基本政治共識與戰略底線原則，在求同存異和相互尊重的基礎之上管控分歧，避免分歧演化為對抗衝突。

（原文刊發於《當代美國評論》2022年第4期，內容有刪減）

來源：當代美國評論