昨天高層特指的“高手在民間”, 牽出當下中國最糾纏的難題｜文化縱橫_風聞

熊萬勝｜華東理工大學

【導讀】近日，高層在記者會上提出“坐在辦公室碰到的都是問題，深入基層看到的全是辦法，高手在民間”，引發社會熱議。事實上，幹部下沉一線，問需於民、問計於民，不僅是踐行統一戰線和羣眾路線的應有之義，也是“生活治理”這一中國政治傳統在當代的延續。所謂“生活治理”，不是指向宏大主題或漂亮數據，而恰恰指向羣眾怎麼過日子、怎麼過上好日子。生活是個人化的，生活治理必須直接地面對有差別的個人，這恰是中國社會治理傳統中的重要命題。

本文指出，中國的地方治理至少內含三種傳統：本土郡縣制傳統、西方公共政府傳統和中國共產黨組織傳統。**而針對傳統基層治理中存在的“政治性過剩”現象，即人與人之間權力與勢力的博弈過程過於複雜，以至於博弈主體之間關係緊張且缺乏規範時，能夠承接這種政治性過剩的，必定是一個具備高度政治性的組織，即這個組織本來就以直面各種差異性尤其是人情的差異性為己任。**在日常生活與上層系統之間，直面個人的基層黨組織，理應發揮轉換器功能。反之，如果用過於簡化的治理結構來應對政治性過剩的社會，結果只會導致某些社會勢力氾濫，以至基層政權灰色化。

作者強調，“生活治理”是奉行羣眾路線的中國共產黨的基本命題，這意味着**執政黨要尊重羣眾生活，尊重基層組織，尊重基層組織在組織羣眾生活時的自主權；而羣眾基層組織的自主權，重點正是加強基層黨組織建設。**這裏尤需注意兩大問題：（1）在欠發達地區，政經合一是基層黨組織保持戰鬥力和建構自主權的基礎，對此非但不能否定，還要通過大力發展集體經濟等辦法來完善。（2）在發達地區，人口流入多，基層社會結構更復雜，基層組織更需要通過綜合性的服務來緊密聯繫羣眾。但不少城市政府反而將基層組織的社會服務能力外包出去，引發許多問題和爭議，這是需要重新考量的。

本文原載《文化縱橫》2018年第1期，原題為《社會治理，還是生活治理？——審思當代中國的基層治理**》**，僅代表作者當時觀點，供讀者參考。

**中國發生的很多基層社會治理活動本質上是一種對百姓生活的治理，其直接指向是羣眾怎麼過日子。**這樣的治理實踐直接人格化地融入日常生活過程，幫助羣眾實現有序和幸福的生活，因此可稱為生活治理。

在實際工作中，基層黨組織和政府會採取很人格化的方式直接面對個人或者組織，對不同的個人或組織區別對待，用人格化的方式對羣眾的私人事務深度介入。這與西方國家採取法治化方式或者藉助社會中介來規制私人生活的做法十分不同。這種做法是中國共產黨統一戰線和羣眾路線的實質內容，也深深地植根於中國的治理傳統，有着久遠的歷史。一個新的也是本土化的框架必須要能夠將這類事實概念化，概括出社會治理的本土形態。在這樣的方法論視野下，筆者認為很多的社會治理其實都是一種生活治理，首先指向的是私人生活，而非公共議題。老百姓的日子過好了，社會也就安定了。

限於篇幅，本文主要集中討論鄉村社會中的生活治理實踐。

****************************▍****************************生活治理是社區治理的核心內容

在中國的社會治理實踐中，對私人生活的治理由來已久，這是一種由政治傳統和文化傳統耦合形成的治理傳統。要把握其核心內涵，就需要説到中國的私人生活有一種面向世俗權力的開放性，這種開放性表現為公私不分和你我不分兩種傾向。

內藤湖南在其著名文章《概括性的唐宋時代觀》中指出，唐宋之變的一個重要內容，是削弱了貴族的力量，皇權從間接面對臣民轉向直接面向臣民。即使在唐代以前，編户齊民的國家制度已經存在近千年，這與編村齊民的西方或日本傳統十分不同。正如黃仁宇所言，中國是世界上唯一從公元前迄20世紀始終直接向各個農户抽税的國家。此外還直接對每家每户徵發徭役，這就意味着國家對農民的人身控制。宋代以後，特別是清代，隨着賦役制度的改變，農民的人身自由有所擴大。在租佃關係發達的地區，農民和政府的關係更加間接一些。也由於賦役制度的改變，土地制度的實踐形態也發生了變化，土地地權逐漸傾向於私有化。但是，無論如何，普天之下莫非王土，土地的最終控制權屬於統治者，因此，中國人的生活總體上就有一種公私不分的傾向，私人的權利始終不夠明確。在傳統的歐洲，鄉村中世俗權力被封建勢力所壟斷，另外還有非世俗性的宗教權力抗衡世俗權威，來自遠距離的王權影響力很薄弱。在貴族和市民身上發展出的私人權利的觀念十分牢固，然後這種觀念逐漸地向大眾普及。

中國人的生活中不僅具有公私不分的傾向，也具有你我不分的傾向。如果説公私不分的傾向與私人權利觀念的模糊有關，你我不分則可以從社會性道德和宗教性道德的不同上來理解。李澤厚認為，中國人尤其是漢人的道德是社會性的。**中國人的道德是依靠人與人之間連接搭建出來的，表現為一種有歷史的習俗，一種基於良知的內心平衡感。**和強調宗教信條的宗教性道德不同，這種道德允許人與人之間的相互干涉，允許批評和自我批評，是非對錯常常是模糊的。在這種社會性道德實踐中，人際關係的穩定必須由世俗的權威來維持，否則公説公有理、婆説婆有理。在傳統鄉村社會中，這種世俗的權威具有鮮明的自發性或者社區性。在進入現代社會的過程中，我們打倒了各種自發的社區性權威，以國家權威取而代之。如此，也就使得自發權威對於人際關係的調停變成了國家權力參與的治理，生活治理傳統略作調整，自然而然地延續了下來。

隨着社會的轉型，中國人的活法也在改變。社會性道德的衰落是其中一個方面。但社會性道德的衰落並不意味着宗教性道德的崛起，社會性道德的衰落更多是道德衰落的一般性過程的具體體現，社會秩序越來越依靠系統性的力量而不是道德共識。在這個過程中，我們看到傳統的那種“開門過日子”的活法也在衰落，在鄉村，家裏有人也把門關着的情況逐漸增加，現在是“半開半閉地過日子”。**人與人之間的聯繫減少了，很多可以依靠合作解決的問題現在需要依靠技術或市場的辦法來解決，國家的社會保障和社會救濟替代了很多親友之間的互助關係。**由於生產和生活的社會化，原來在一家一户內解決的問題變成需要社會化方式來解決，因此，生活治理的任務更加強化了。由於鄉村生活的分散，缺少專業化服務需要的規模效益，因此市場的力量往往不願意介入這種社會化服務，這個時候也就需要黨組織、政府和社區的介入。

英國媒體最近的一次在25個國家展開的調查顯示，中國人對於國家的前途是最有信心的，與其他國家的人民最擔心各種社會“現實”問題相比，中國人最擔心的是十分務虛的道德滑坡問題。這種中國式擔憂要放在中國人的社會性道德體系中才好理解，它意味着一種特殊的情緒表達：道德這麼差，怎麼就沒有人管呢？我們一直以為這是在批評文化建設的失敗，其實，這是在批判當代生活治理的失效**。在計劃經濟時期，基層社區治理的主要內涵是國家對於羣眾生活的直接安排，社會治理色彩不明顯。由於生活治理十分有力，所以今天才會説那個時代的人們的道德水平很高。**隨着改革開放，各種宗族、宗教、民間勢力和私人企業重新發展，社會重新得到發育，鄉村治理變得空前複雜。鄉村治理既要在生活層面安排羣眾的生產生活，也要處理鄉村政治議題，擺平各種社會勢力和社會矛盾，還要進行政府自身的體制機制建設，大力推動基礎設施的建設等等。其中遇到了很多困難，發生了很多障礙，由此引發了生活治理失效的問題。

****************************▍****************************生活治理與基層黨組織運作之間的融合

生活是個人化的，生活治理必須直接地面對有差別的個人，這恰是中國社會治理傳統中的重要命題。同時，這也是奉行羣眾路線的中國共產黨的基本命題。這就意味着生活治理和黨的建設之間有着深刻的內在聯繫。

(一) 基層治理中的政治性過剩

直接面對有差別的個人的傳統是歷史形成的，尤其在唐宋之變後得到了固化。但問題是，為什麼在進入現代中國以後，這種傳統的承繼是由一個政黨組織來完成的呢？也就是説，為什麼在基層政府或村社自治組織之外，還需要一個政黨組織，需要它領導政府或村社組織？首先，因為中國共產黨創造了將支部建在連上的做法，所以基層社區必然有黨的組織。其次，因為共產黨追求橫向到邊和縱向到底的社會組織模式，因此黨的組織必須直插基層，並且建立領導權。這樣的解釋是很有力量的，但可能過於誇大了政黨的主觀能動性。是否有什麼功能上的原因使得在基層需要一種像共產黨這樣運作的組織？

中國的地方或基層政權組織至少由三種傳統融合而成的：本土的郡縣制傳統、西方的公共政府傳統和中國共產黨的組織傳統。每一種傳統都可以獨立地完成基層的治理。在這種融合的體系中，共產黨的基層組織發揮出了特殊的功能。這裏提出的一個解釋是：**傳統的中國基層治理過程存在“政治性過剩”的現象，只有共產黨的組織傳統才最善於處理這個問題。**進入現代社會以來，大一統體制下的基層治理過程中的微觀政治過程過於豐富和複雜，如果還抱着郡縣制傳統王權不下縣的簡約治理模式，或者採取西方的公共政府傳統中的地方自治模式，其實都不夠用。

這裏對於“政治”的定義是人與人之間權力與勢力的博弈過程，**所謂政治性過剩即指這個過程的過於豐富和複雜，主要的表現就是博弈主體之間的關係緊張而且缺乏規範。**為什麼在基層治理中會發生政治性過剩呢？在這裏可以提出一個十分簡潔的分析框架。涉及治理體系如何處理人與事的共性和個性。

如果我們能夠很充分地對人與事進行識別、分類，然後做出相應的規定，並能夠執行這些規定，那麼，就可以形成一種高度制度化的治理模式，反之則不然。如果可以制度化地處理，這樣的需求就可以通過行政化的或者法治化的過程來處理，否則只能通過商談、博弈、交易等政治過程來處理。在中國的多層次治理體系中，在每一個層次上都有它需要處理的共性問題和個性問題。其中微妙的是，每個層次都只是個性化地對待必須本層次負責的問題，屬於下級的問題，一般都傾向於從共性的角度來簡化地看待，除非下級把這個問題“搞大”成了上級必須直接負責的問題。這種微妙性可以概括成：精細地對待本級的問題，簡化地看待下級的問題。然而，下級在面對本級的差異性問題的時候，必須執行上級按照簡化模式做出的決定。如此一來，社會中的差異性就無法得到充分的識別、分類和處理。基層組織本級制定規範的權威不夠，上級提供的規範又經常是脱離實際的，這就導致基層治理中的規則多元化和模糊化。這種規範的不足不僅體現在事理上的衝突，更體現為人情上的不和諧。社區中的矛盾始終處於公説公有理婆説婆有理的狀態，還有無理也要攪三分的情況。純粹事理上的衝突可以是一個技術性的問題，但人情上的不和諧就是一種政治性的問題，所以説形成了一種政治性過剩的狀態。

能夠承接這種政治性過剩的，必定是一個本身高度政治性的組織。即**這個組織本來就以直接面對各種差異性尤其是人情的差異性為己任。其他行政的、法律的、社會的或者市場的方式也很重要，但它們比較適應的是有章可循或者有理可講的領域。**可以認為，與西方社會的社區公共權力的高度執行性不同，中國的基層政權組織及其運作既是執行性的，也是高度政治化的。簡約治理的放任和公共政治的自治應對不了過於複雜的微觀政治情勢。如果一定要採取過於簡化的治理結構來應對政治性過剩的社會，結果只會導致社會勢力的泛濫，以至基層政權灰色化。

**生活治理的合理性出於中國人的活法，而基層治理中的黨組織運作是現代性的產物。這是中國式的“日子”和“政治”之間的結合。普通中國人的日子就是一種複雜的政治。**中國人過日子是在差序格局的營造中進行的，這種以我為中心的圈層結構，可以看成一種勢力框架。張宛麗曾經提出，中國人的地位身份觀念其實類似於一種勢力範圍觀念。最近徐勇等人提出一個“關係權”的概念，等於是“勢力”這個詞的翻版。張靜曾提出政治現代化的過程就是把勢力變成權力的過程，這意味着華人要根本改變自己的活法。在這種活法的發源地，這種改變非常緩慢。由於中國人過日子的方式本身的政治性發達，使得來自系統整體的政治性過剩有了一個天然的去處。

(二) 黨組織對於政治性過剩的轉換

**百姓需要一種權威來梳理日子中的政治，出自系統的治理需要政治化地介入生活。在日常生活與上層系統之間，直面個人的基層黨組織剛好發揮出了轉換器的功能。**這個轉換器是怎麼起作用的呢？

我們可以用“無情改革，有情操作”為例來説明。比如在機構精簡的過程中，規定基層幹部到了五十週歲就要退二線，不問這個人的身體如何、能力如何、貢獻如何、處何種位置，都要一刀切地執行，這就是改革的無情。諸多的無情疊加起來，就是政治性過剩。但在執行的過程中，需要做到有情地操作，要尊重人情，給人面子。因為生活是政治性發達的，人人既在相互比較和競爭中活着，也在相互的互惠和報答中活着。具體執行改革的人和被改革的諸多對象一起都在這個網絡之中。**尤其是執政黨和政府不同，它不能對差異性無動於衷，它既要講原則性也必須講靈活性，必須因人而異地處理問題。**比如給某些人一個返聘的機會;或者作為交換，安排某人子女的工作等等。每一種機會都伴隨着一套分類體系，每一次的分類都必然是簡化的乃至粗放的，它們的出現或者出現的時機具有偶然性。基層組織的領導要積極地生產、捕捉和儲備這些機會，然後用到該用的地方，儘可能地把相關人的利益得失平衡好。

****************************▍****************************在生活治理中要尊重生活治理的規律

羣眾的生活需要有人來幫助組織，而共產黨恰恰以組織好人民的生活為己任，這本來是一種難得的耦合關係。然而，今天執政黨和基層組織的生活治理能力其實在弱化。生活治理衰落的直接表現就是道德滑坡、黨羣關係的疏遠。這種局面的形成可能有很多原因，這裏特別要討論的是，在生活治理的過程中是否尊重了生活治理的規律。

生活治理的規律需要在實踐中逐漸地總結，這裏能夠肯定的主要是兩條：尊重羣眾生活，尊重基層組織。

在尊重羣眾的生活和改造羣眾的生活之間，存在着較大的張力。在移風易俗的目標下，國家一直在努力改造羣眾的私人生活，這是現代化過程中的需要。除了梳理羣眾的私人生活，在打造公共政府的旗幟下，政府還投入大量的人力物力來營造社區的公共生活。使得在基層社區中出現了兩種公共生活，一種是筆者曾經提出的“私人生活的公共化”，比如私人的紅白喜事，民俗活動，跳廣場舞，乃至開展信仰性活動和網上的生活交往等等;另一種是政府組織的公共生活，比如送戲下鄉，圖書室，健身器材等。這兩種公共生活在很多地方都還是各走各的路。在這個張力中，顯示出國家政治和人民生活之間還沒有很好地融合起來。

**尊重羣眾的生活，首先要尊重基層的組織，尊重基層組織在組織羣眾生活時的自主權。**前面分析過，日常生活和上層系統之間需要基層黨組織發揮轉換器的功能。如果沒有這個轉換器，上級部門直接干預羣眾的生活，要麼是過於粗暴的，要麼就是形式主義。因為基層面對的上級部門太多，部門之間的關係本身具有無序性。每個部門都可能認為自己是在滿足羣眾的需求，有的甚至還經過了認真的調研，但所有這些部門的意願放在一起的時候，必然是一種政治性的過剩。所以，上面的千條線，必須經過基層組織這一根針的針眼來選擇、排列和組合，這個“針眼”就必須有擔當、有本事。

**羣眾基層組織的自主權，重點是加強基層黨組織的建設，強化基層黨組織的自主權。**近些年來，國家高度重視基層黨建，取得了不少成績，但當前的一個重要短板是基層黨組織應對這些政治性過剩的能力不足。甚至當前一些加強基層黨建的做法本身就製造了新的政治性過剩。如果基層黨組織應付上級的政治性過剩尚且應接不暇，當它面對政治性發達的羣眾生活的時候，必然也是左支右絀。如果基層黨組織有夠用的自主權，上級的資源和權威就可以成為基層生活治理的支撐，如果缺乏這種自主權，上級的有關規定和投入的資源被社區中的個人或勢力所利用，反過來就限制了基層黨組織的權力。只有增加基層黨組織的自主權，它才能有效地消解整個政權系統的政治性過剩，真正成為整個政權系統的基礎和堡壘。

**增強基層黨組織的自主權，在不同的區域有不同的做法。發達地區的財政資源比較豐富，允許推動政經分離，基層黨組織不再以經濟發展為己任。但在欠發達地區，政經合一是基層黨組織保持戰鬥力和建構自主權的制度基礎，非但不能否定，還要通過大力發展集體經濟等辦法來完善。**比如，學術界曾討論過這樣一個問題，在税費改革以後，基層組織為羣眾提供的服務到底是多了還是少了？有不少人認為，在鄉村地區，這些服務可能是變少了。税費改革原本有一個重要的預期：如果搞了税費改革，原來以汲取為重心的基層政府可以專心地搞好為農服務。這就形成了一種悖論。有一種解釋是，在收税費的時候，羣眾對於幹部有一種博弈能力，如果你不能給我辦事，我就有理由不交或少交税費。税費改革取消了羣眾對於基層組織的這種博弈能力。更為一般性的解釋是，税費改革進一步地瓦解了基層組織的政經合一的性質。當基層黨組織對羣眾最關心的事情置身事外之後，黨組織的權威也就下降了，即使想搞好服務也得不到響應。和羣眾的聯繫少了，羣眾的意見也難得到有效的反映。

發達地區往往是人口流入地區，基層社區的社會結構複雜，城市政府大力提倡政社分離，將政權組織的社會服務能力分包出去，發揮社會組織的專業化服務能力。但在欠發達地區，更應該強化基層社區的綜合性服務能力。**基層組織需要通過這種綜合性的服務來緊密聯繫羣眾，幫助羣眾安排好生活，這是中國的基層組織的“核心業務”。將一種組織的“核心業務”分離出去，肯定不是這個組織自己主動做出的選擇，有上級部門越級干預的嫌疑。**當前社會組織所承擔的不少功能其實是村居組織本來可以承擔的功能。當前，在發達地區的政府部門大力推動的“三社聯動”實踐中，已經觸及了基層組織的“核心業務”是否可以被專業化或市場化的問題，引發了很多的爭議。欠發達地區應該引以為鑑。