當官僚主義遇到客觀規律_風聞
新潮沉思录-新潮沉思录官方账号-03-22 08:09
文 | 劉夢龍
減員與增效 ,往往背道而馳
如大家所知,在新一輪機構改革中,減員增效又被習慣性提起了。如果從組織管理的角度説,減員增效當然是一種好事,但稍有社會經驗的人又不難注意到,號稱減員增效的改革,到最後往往難免出現人員越減越多,效率沒見增加,真正在一線辦事人員反而日益匱乏的怪圈。
這種情形沒什麼奇怪的,是科層制下的正常現象。科層制,也就是官僚體制是世界上主要的組織管理方式,通過逐級負責,實現領導層意志的貫徹和社會管理任務的分解。對應的就是下級對上級的服從義務和權責事三者的不對等。越是下層,這種不對等就越嚴重。這種不公平的強勢,有效激發了下級向上爬的動力,從而維護了科層制本身,也成為上級的權威來源之一。
理解了這一點,就不難理解為什麼在官僚體制下減員增效往往是難以實現的。由於下級的絕對弱勢地位,任何形式的減員,最終都會通過壓力逐級傳達的方式落到最下層。上級裁減的人員從中層彌補,中層從下層彌補,下層從底層彌補,最後落到最弱勢的執行層上,直到補無可補為止。

在這個過程中,由於逐級督促落實,又滋生出大量官僚機構,也就是我們熟悉的減負減出了減負辦,減員減出了減員辦。於是,就造成了減員反增員的怪象,而這些多出來的人員造成的工作壓力,也最終轉嫁到底層身上,加劇執行層的人員匱乏和疲於應付。
這種情形也不是我國獨有的,是全世界的通病。實際上,正因為大家都清楚會發生什麼,類似減員更像是一種話術。它僅僅是表達一種決心或者承認某些問題的存在,而不是紙面意義上的縮減人員,這毫無意義又容易造成問題。
**但是,減員縮編一直是一種政治正確,**其實在所有的官僚組織中,你都會發現它都處於一種宣傳上的政治正確。更不用説,在我國,這種縮編本身有一種政治和社會上的極度複雜性。在內它是一種政治平衡,權力角逐的有效手段,在外它在社會媒體中又往往以一種評判的立場,表現出一種或明或暗的不滿。這種不滿既有對效率的真不滿,又有對體制的假不滿。
**任何時候,最大程度滿足需要,又小又精的隊伍當然都是一種理想的狀態。甚至在我國,這還體現了一種對革命年代理想主義的追憶。**這種對創業年代的美好回憶和長期執政後面對現實的普遍失落,在全世界都存在,彷彿是中老年人緬懷青少年,人之常情。當然,作為納税人的國民眼中這也是最為理想的。因此,減員縮編在理念和宣傳上永遠是一種政治正確,即使它在實務層面上難以執行。
**如果從我國的社會實際出發,我國的政府人員編制長期是處於一種嚴重不足的狀態。**你只要對真正的政府執行層稍有接觸,就會發現從上到下,到處都處於長期缺人,不堪重負的狀態。這也使以借調、跟班學習等名義從下級抽人頂缺的情形普遍存在,加劇了一線執行層的人員匱乏。
現實中的情形自然要複雜的多。比如即使在最底層的鄉鎮,你既能看到基層幹部身兼多職,拆東補西,像玩雜耍的小丑邊騎獨輪車邊玩空中拋球,也能看到人浮於事,遊手好閒的情形。一邊是編制是極度緊缺,一邊是大量的閒人,閒職,兩者同時存在。尤其是體制內不可能提供充分的升遷機會和足夠的權力分配,更不用説時代的變遷,組織的變革,人的自然老化,大量沉澱下來的中小官僚,不上不下,都造成了整個行政隊伍確實十分臃腫。
從這個角度説,縮編是不現實的,但減員是確實有餘地的。可惜,在現實中,這種減員最後也一定會落到真辦事的人頭上。在資源高度緊張的體制內,能閒必然有所依仗。因此,基於官僚趨利避害的本能,任何形式的減員一定是優先落到老實人,也就是實際在辦事的人頭上,這也是長期以來的現實。類似末位淘汰等大家熟悉的試圖增效手段,最終也都難逃這類結局,不了了之。這也是全世界的通病,並非我國獨有。
當然,在現實中,縮編也是存在的。但這種縮編未必是大家願意看到的。因為佔我們編制很大一部分的,並不是帶有管理性質政府的工作人員,而教師,醫生這樣社會服務性質的人員。這些年來,這些領域的去編制化是在不斷推動的。
但這種去編制化,所追求的並不是行政效率,而是經濟的成本核算,甚至是一些相關特權階層的利益。這種情形,繼續發展下去,只會導致公立普惠性質的文教衞生系統的持續削弱和最終變質。資源越發向那些有資源的人羣靠攏,社會階層進一步分化。
又要馬兒跑,又要馬兒少吃草
我國體制的主要問題,或者説和其他主要國家相比,**區別比較大,真正帶有一定特殊性的,其實還是正編人員的長期不足。**這種情形,固然和我國近代以來,由於國勢衰微,民族危亡,長期處於一種社會資源極度匱乏,任何執政者都不得不壓縮行政隊伍有關。而我黨更是從一種極端困難的條件下取得中國革命的勝利,天然有一種節儉度日,精兵簡政的傾向。


其實,長期來看,我國自古以來就有類似的傾向。明清時,大量的灰員,白員,二衙役之流的存在,基層人員不足,朝廷與臨時工共天下的情形就已經很普遍了。大量使用臨聘人員來彌補編制人員的不足,並不是我們今天才有的。
在我國傳統文化裏,政府架構始終是趨向於小政府的,而政府責任又是趨向於大政府的。前者要求減負愛民,而後者則要求愛民如子,你都如子了,當然什麼都要管。其中的考慮很複雜,**我們也要承認行政權力的下行深度和行政成本有關,也不是越鋪廣,越基層越好的,也講求一個歷史條件下的適當值。**但最常見的還是皇權下不下縣的問題,也就是士紳和中央的博弈。士紳鄉賢這個階層,從古至今既是官僚的主要合作者又是其主要的反對者。
實際上到了我國封建王朝後期,基層人員也在逐步納入體制,直到近現代,引入複雜的現代化社會行政體系,徹底終結了皇權下縣的問題,完成了這種過渡。
又要馬兒跑,又要馬兒少吃草,這種傾向,以一種近乎道德説教的形式一直影響到今天。這就使我們的政府,特別是地方政府,一方面在政績觀的推動下,表現出公司化的情形,恨不得量入為出,只賺不賠,一方面又什麼都管,包打一切。**前者是工業化社會的常態,而後者則多少帶着傳統中國的遺風,**這種精神分裂般的作派廣泛存在於我國體制內的。
在我國增效最簡單的辦法其實不是縮編,是增編,大規模的增編。但這是嚴重政治不正確的。其實從根子上説,增編與否關乎對我國發展現狀的認定,是不是從一種弱勢,趕超的狀態,已經進入了一種穩定,守成的狀態。除非,出現國際戰略環境的重大變化,比如我國要消化大量的戰略成果,必須搞出大量編制來。否則,這種思想的轉變,甚至像宋朝那樣,不惜大量冗員,把編制作為一種維持社會穩定的有效手段,至少在我們當代是難以接受的。

既然編不能動,那我們也就只能繼續維持於臨時工共天下的狀態。何況,我們恐怕也要承認,受到國際環境的影響,全球正處於一個經濟下行期,我國也受到明顯影響。這種態勢不僅僅是經濟上,實際上我國也正進入一個新舊交替,社會矛盾的多發期。
這種艱難時局,雖然不增編,但加人也是勢在必行的。一種制度化,規模化的第三方人員派遣,嘴上不説,身體上還是需要的。近些年來,這類規模也在不斷擴大,也確實有必要進行規範化。這樣做,不僅能以較小的成本緩解基層人員的緊張狀況,也有助於畢業即失業的年輕人進行過渡,甚至也能讓社會上更多的人體會到基層工作人員的難處,一舉多得。
只是,到了這個程度,就真叫和臨時工共天下了。如果大量的臨時工完全填補一線的崗位,則難免使編制日益失去辦事的基本職能,成為一種身份和管理的職能,也就是官僚隊伍的進一步純化、精英化。甚至可能帶來編制的進一步縮減,進而回歸官吏分離的傳統,如此倒是真的能實現縮編了,就是帶着一種王政復古的氣息。
其實,我們總説反對官僚主義,追求減員增效,這當然是有必要性的。畢竟,官僚的每一分薪酬都是人民的血汗。但從根本上説,行政效率低還真不是致命問題,低效只是糟糕,是一種亞健康的狀態,但不會直接致命。真正致命,會導致出大問題的是官僚體系過度發展導致的失真問題,而這又是科層制自然發展所難以避免的。
比低效更可怕的是失真
就像我們上面説的,我國由於一些官僚體系的通病和自身的特殊因素,行政資源是長期緊張,而任務又是長期沉重的。我國本身有很強的官僚傳統,上級對下級的權威性格外重。在列寧式政黨和科層制政府的雙重領導約束下,我們幹部隊伍在人員較少的情形下,比外國的行政效率更高,服從性更強,也更吃苦耐勞。這是我國的一個傳統優勢。
但另一面,由於行政資源的過度緊張和長期對人的過度壓榨,久而久之,下級要集中力量辦大事,出成績,又要樣樣兼顧,那就不免出現弄虛作假,虛實交錯。這種問題本來也在所難免。面對這種問題,上級的一個本能反應是不斷強調自身權威,既要下級服從,又要下級老實。這其實是做不到的。
結果就是每一級都在強調對下級的權威性,這是有利於它們自身的。但由於資源的長期緊張,下級的劣勢地位,和由此產生的對升遷的渴求,甚至僅僅是對上級的敬畏。在越來越多的領域,這種弄虛作假會越來越嚴重。最終會發展到什麼程度?下層平時來查底層造假,但當中層來查的時候,又幫着底層一起糊弄中層。因為底層弄虛作假的成果很大程度上是要分潤給下層的,或者乾脆就是在下層的授意下這麼做的。以至於,下層的這種查假,不如説是給底層造假來把關。
這種情形不斷發展,造假的手段層層相疊,層層相護。最終就會造成頂層和底層的徹底脱節。表面上行政進入了一種完美主義的狀態,底層包打一切,各級兢兢業業,行政效率越來越高,只有成績少有問題,實則錯誤不可怕,可怕是從不犯錯。**因為這違反了基本的客觀規律,從不犯錯,只能説明錯誤都被掩蓋了。**這就進入了一種承平無事,又危機四伏的狀態。所有人一起弄虛作假,繁花似錦又漏洞百出,路人皆知,唯有大領導不知的荒唐情形不斷上演。
在這種情況下,就會出現大規模的失真。任何政策好像都得到了很好執行,任何試點都會取得完全成功,任何調研都是形勢大好。而一旦大面積推廣,又或者面臨難以克服的困難,小問題根本不會反應出來,一出就是大問題。
當代歷史上有過類似的經驗。毛主席説過,“過去這幾年我們犯錯誤,首先是因為情況不明。發那麼多表格,報上來説糧食增加了,豬也增加了,經濟作物也增加了,而實際上沒有增加。我看不要看那些表格,報表我是不看的,實在沒有味道。河南要求下邊報六類幹部情況,今天通知明天就要,這隻能是假報告。”
**幾乎一切歷史上的重大決策錯誤都來自信息的失真。**如果領導階層在長期的錯誤信息包圍中,就會完全失去了起碼的判斷能力,越發傾向於拍腦袋決策,並對自己的能力和體制的能力產生了嚴重的誤判。但世界終究是客觀唯物的,長期積累,最終會出現一個體制也難以掩飾,難以克服的災難性問題,久而久之,積重難返,各種決策都會變成無法落實的憑空想象,這樣的迎頭痛擊,承受代價的就是整個國家和人民。

我們正處於一個複雜的時代,我們在過去積累了許多問題,而這些問題我們又始終丟給發展,指望在發展的過程中自然去解決它。如今,隨着發展遭遇了一個瓶頸,包括低廉的人力成本,社會由於長期貧困導致的強耐受力,這些過去習以為常的東西,並支撐社會一直穩定的因素,今天都在逐漸消失,而成長在不同時代背景中的新世代和他們的新問題正在湧現。能不能突破這層困境,走出一條新的道路,是我們在新時期裏,值得拭目以待的。