當官僚主義遇到客觀規律_風聞

文 | 劉夢龍

減員與增效 ，往往背道而馳

如大家所知，在新一輪機構改革中，減員增效又被習慣性提起了。如果從組織管理的角度説，減員增效當然是一種好事，但稍有社會經驗的人又不難注意到，號稱減員增效的改革，到最後往往難免出現人員越減越多，效率沒見增加，真正在一線辦事人員反而日益匱乏的怪圈。

這種情形沒什麼奇怪的，是科層制下的正常現象。科層制，也就是官僚體制是世界上主要的組織管理方式，通過逐級負責，實現領導層意志的貫徹和社會管理任務的分解。對應的就是下級對上級的服從義務和權責事三者的不對等。越是下層，這種不對等就越嚴重。這種不公平的強勢，有效激發了下級向上爬的動力，從而維護了科層制本身，也成為上級的權威來源之一。

理解了這一點，就不難理解為什麼在官僚體制下減員增效往往是難以實現的。由於下級的絕對弱勢地位，任何形式的減員，最終都會通過壓力逐級傳達的方式落到最下層。上級裁減的人員從中層彌補，中層從下層彌補，下層從底層彌補，最後落到最弱勢的執行層上，直到補無可補為止。

在這個過程中，由於逐級督促落實，又滋生出大量官僚機構，也就是我們熟悉的減負減出了減負辦，減員減出了減員辦。於是，就造成了減員反增員的怪象，而這些多出來的人員造成的工作壓力，也最終轉嫁到底層身上，加劇執行層的人員匱乏和疲於應付。

這種情形也不是我國獨有的，是全世界的通病。實際上，正因為大家都清楚會發生什麼，類似減員更像是一種話術。它僅僅是表達一種決心或者承認某些問題的存在，而不是紙面意義上的縮減人員，這毫無意義又容易造成問題。

**但是，減員縮編一直是一種政治正確，**其實在所有的官僚組織中，你都會發現它都處於一種宣傳上的政治正確。更不用説，在我國，這種縮編本身有一種政治和社會上的極度複雜性。在內它是一種政治平衡，權力角逐的有效手段，在外它在社會媒體中又往往以一種評判的立場，表現出一種或明或暗的不滿。這種不滿既有對效率的真不滿，又有對體制的假不滿。

**任何時候，最大程度滿足需要，又小又精的隊伍當然都是一種理想的狀態。甚至在我國，這還體現了一種對革命年代理想主義的追憶。**這種對創業年代的美好回憶和長期執政後面對現實的普遍失落，在全世界都存在，彷彿是中老年人緬懷青少年，人之常情。當然，作為納税人的國民眼中這也是最為理想的。因此，減員縮編在理念和宣傳上永遠是一種政治正確，即使它在實務層面上難以執行。

**如果從我國的社會實際出發，我國的政府人員編制長期是處於一種嚴重不足的狀態。**你只要對真正的政府執行層稍有接觸，就會發現從上到下，到處都處於長期缺人，不堪重負的狀態。這也使以借調、跟班學習等名義從下級抽人頂缺的情形普遍存在，加劇了一線執行層的人員匱乏。

現實中的情形自然要複雜的多。比如即使在最底層的鄉鎮，你既能看到基層幹部身兼多職，拆東補西，像玩雜耍的小丑邊騎獨輪車邊玩空中拋球，也能看到人浮於事，遊手好閒的情形。一邊是編制是極度緊缺，一邊是大量的閒人，閒職，兩者同時存在。尤其是體制內不可能提供充分的升遷機會和足夠的權力分配，更不用説時代的變遷，組織的變革，人的自然老化，大量沉澱下來的中小官僚，不上不下，都造成了整個行政隊伍確實十分臃腫。

從這個角度説，縮編是不現實的，但減員是確實有餘地的。可惜，在現實中，這種減員最後也一定會落到真辦事的人頭上。在資源高度緊張的體制內，能閒必然有所依仗。因此，基於官僚趨利避害的本能，任何形式的減員一定是優先落到老實人，也就是實際在辦事的人頭上，這也是長期以來的現實。類似末位淘汰等大家熟悉的試圖增效手段，最終也都難逃這類結局，不了了之。這也是全世界的通病，並非我國獨有。

當然，在現實中，縮編也是存在的。但這種縮編未必是大家願意看到的。因為佔我們編制很大一部分的，並不是帶有管理性質政府的工作人員，而教師，醫生這樣社會服務性質的人員。這些年來，這些領域的去編制化是在不斷推動的。

但這種去編制化，所追求的並不是行政效率，而是經濟的成本核算，甚至是一些相關特權階層的利益。這種情形，繼續發展下去，只會導致公立普惠性質的文教衞生系統的持續削弱和最終變質。資源越發向那些有資源的人羣靠攏，社會階層進一步分化。

又要馬兒跑，又要馬兒少吃草

我國體制的主要問題，或者説和其他主要國家相比，**區別比較大，真正帶有一定特殊性的，其實還是正編人員的長期不足。**這種情形，固然和我國近代以來，由於國勢衰微，民族危亡，長期處於一種社會資源極度匱乏，任何執政者都不得不壓縮行政隊伍有關。而我黨更是從一種極端困難的條件下取得中國革命的勝利，天然有一種節儉度日，精兵簡政的傾向。

其實，長期來看，我國自古以來就有類似的傾向。明清時，大量的灰員，白員，二衙役之流的存在，基層人員不足，朝廷與臨時工共天下的情形就已經很普遍了。大量使用臨聘人員來彌補編制人員的不足，並不是我們今天才有的。

在我國傳統文化裏，政府架構始終是趨向於小政府的，而政府責任又是趨向於大政府的。前者要求減負愛民，而後者則要求愛民如子，你都如子了，當然什麼都要管。其中的考慮很複雜，**我們也要承認行政權力的下行深度和行政成本有關，也不是越鋪廣，越基層越好的，也講求一個歷史條件下的適當值。**但最常見的還是皇權下不下縣的問題，也就是士紳和中央的博弈。士紳鄉賢這個階層，從古至今既是官僚的主要合作者又是其主要的反對者。

實際上到了我國封建王朝後期，基層人員也在逐步納入體制，直到近現代，引入複雜的現代化社會行政體系，徹底終結了皇權下縣的問題，完成了這種過渡。

又要馬兒跑，又要馬兒少吃草，這種傾向，以一種近乎道德説教的形式一直影響到今天。這就使我們的政府，特別是地方政府，一方面在政績觀的推動下，表現出公司化的情形，恨不得量入為出，只賺不賠，一方面又什麼都管，包打一切。**前者是工業化社會的常態，而後者則多少帶着傳統中國的遺風，**這種精神分裂般的作派廣泛存在於我國體制內的。

在我國增效最簡單的辦法其實不是縮編，是增編，大規模的增編。但這是嚴重政治不正確的。其實從根子上説，增編與否關乎對我國發展現狀的認定，是不是從一種弱勢，趕超的狀態，已經進入了一種穩定，守成的狀態。除非，出現國際戰略環境的重大變化，比如我國要消化大量的戰略成果，必須搞出大量編制來。否則，這種思想的轉變，甚至像宋朝那樣，不惜大量冗員，把編制作為一種維持社會穩定的有效手段，至少在我們當代是難以接受的。

既然編不能動，那我們也就只能繼續維持於臨時工共天下的狀態。何況，我們恐怕也要承認，受到國際環境的影響，全球正處於一個經濟下行期，我國也受到明顯影響。這種態勢不僅僅是經濟上，實際上我國也正進入一個新舊交替，社會矛盾的多發期。

這種艱難時局，雖然不增編，但加人也是勢在必行的。一種制度化，規模化的第三方人員派遣，嘴上不説，身體上還是需要的。近些年來，這類規模也在不斷擴大，也確實有必要進行規範化。這樣做，不僅能以較小的成本緩解基層人員的緊張狀況，也有助於畢業即失業的年輕人進行過渡，甚至也能讓社會上更多的人體會到基層工作人員的難處，一舉多得。

只是，到了這個程度，就真叫和臨時工共天下了。如果大量的臨時工完全填補一線的崗位，則難免使編制日益失去辦事的基本職能，成為一種身份和管理的職能，也就是官僚隊伍的進一步純化、精英化。甚至可能帶來編制的進一步縮減，進而回歸官吏分離的傳統，如此倒是真的能實現縮編了，就是帶着一種王政復古的氣息。

其實，我們總説反對官僚主義，追求減員增效，這當然是有必要性的。畢竟，官僚的每一分薪酬都是人民的血汗。但從根本上説，行政效率低還真不是致命問題，低效只是糟糕，是一種亞健康的狀態，但不會直接致命。真正致命，會導致出大問題的是官僚體系過度發展導致的失真問題，而這又是科層制自然發展所難以避免的。

比低效更可怕的是失真

就像我們上面説的，我國由於一些官僚體系的通病和自身的特殊因素，行政資源是長期緊張，而任務又是長期沉重的。我國本身有很強的官僚傳統，上級對下級的權威性格外重。在列寧式政黨和科層制政府的雙重領導約束下，我們幹部隊伍在人員較少的情形下，比外國的行政效率更高，服從性更強，也更吃苦耐勞。這是我國的一個傳統優勢。

但另一面，由於行政資源的過度緊張和長期對人的過度壓榨，久而久之，下級要集中力量辦大事，出成績，又要樣樣兼顧，那就不免出現弄虛作假，虛實交錯。這種問題本來也在所難免。面對這種問題，上級的一個本能反應是不斷強調自身權威，既要下級服從，又要下級老實。這其實是做不到的。

結果就是每一級都在強調對下級的權威性，這是有利於它們自身的。但由於資源的長期緊張，下級的劣勢地位，和由此產生的對升遷的渴求，甚至僅僅是對上級的敬畏。在越來越多的領域，這種弄虛作假會越來越嚴重。最終會發展到什麼程度？下層平時來查底層造假，但當中層來查的時候，又幫着底層一起糊弄中層。因為底層弄虛作假的成果很大程度上是要分潤給下層的，或者乾脆就是在下層的授意下這麼做的。以至於，下層的這種查假，不如説是給底層造假來把關。

這種情形不斷發展，造假的手段層層相疊，層層相護。最終就會造成頂層和底層的徹底脱節。表面上行政進入了一種完美主義的狀態，底層包打一切，各級兢兢業業，行政效率越來越高，只有成績少有問題，實則錯誤不可怕，可怕是從不犯錯。**因為這違反了基本的客觀規律，從不犯錯，只能説明錯誤都被掩蓋了。**這就進入了一種承平無事，又危機四伏的狀態。所有人一起弄虛作假，繁花似錦又漏洞百出，路人皆知，唯有大領導不知的荒唐情形不斷上演。

在這種情況下，就會出現大規模的失真。任何政策好像都得到了很好執行，任何試點都會取得完全成功，任何調研都是形勢大好。而一旦大面積推廣，又或者面臨難以克服的困難，小問題根本不會反應出來，一出就是大問題。

當代歷史上有過類似的經驗。毛主席説過，“過去這幾年我們犯錯誤，首先是因為情況不明。發那麼多表格，報上來説糧食增加了，豬也增加了，經濟作物也增加了，而實際上沒有增加。我看不要看那些表格，報表我是不看的，實在沒有味道。河南要求下邊報六類幹部情況，今天通知明天就要，這隻能是假報告。”

**幾乎一切歷史上的重大決策錯誤都來自信息的失真。**如果領導階層在長期的錯誤信息包圍中，就會完全失去了起碼的判斷能力，越發傾向於拍腦袋決策，並對自己的能力和體制的能力產生了嚴重的誤判。但世界終究是客觀唯物的，長期積累，最終會出現一個體制也難以掩飾，難以克服的災難性問題，久而久之，積重難返，各種決策都會變成無法落實的憑空想象，這樣的迎頭痛擊，承受代價的就是整個國家和人民。

我們正處於一個複雜的時代，我們在過去積累了許多問題，而這些問題我們又始終丟給發展，指望在發展的過程中自然去解決它。如今，隨着發展遭遇了一個瓶頸，包括低廉的人力成本，社會由於長期貧困導致的強耐受力，這些過去習以為常的東西，並支撐社會一直穩定的因素，今天都在逐漸消失，而成長在不同時代背景中的新世代和他們的新問題正在湧現。能不能突破這層困境，走出一條新的道路，是我們在新時期裏，值得拭目以待的。