王浩宇 | “基建狂魔”是怎樣煉成的？——“工程國家”的理論框架_風聞

工程國家：一個理解現代國家權力運作的理論框架

王浩宇｜西南交通大學公共管理學院副研究員

本文原載於《探索與爭鳴》2023年第2期

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王浩宇

2022年2月，俄烏衝突爆發，隨後雙方很快進入了“基礎設施之戰”。俄烏衝突多次升級幾乎都源於戰略基礎設施和關鍵基礎設施遭襲或受損，如“北溪”天然氣管道爆炸、克里米亞大橋被炸、電力能源設施被毀以及網絡基礎設施癱瘓等。除了衝突前線的直接較量外，俄烏雙方圍繞基礎設施也展開了激烈的交火和角逐。各類重大基礎設施通常由國家規劃並投入鉅額資金進行建設，關涉國防安全、經濟發展、民生保障等重大問題，是現代國家基礎保障體系的核心組成部分。更為重要的是，**作為一種“物的政治”，基礎設施為國家權力的運作、國家意志的延伸以及國家形象的塑造提供了必不可少的物理條件，它們經常被看作國家力量的象徵甚至是“國家史詩”的重要組成部分，與“國家命運”緊密綁定，因而具有豐富且特殊的符號象徵意義，已完全超越其物質屬性和工程技術實踐本身。**所以，重大基礎設施在衝突或戰爭中往往會成為特殊的襲擊目標，摧毀它們也意味着衝突或戰爭的進一步擴大和升級。

無論是在俄烏衝突這樣的特殊背景之下，還是國際經濟社會平穩發展時期，與基礎設施相關的系列議題總會被視為政治活動中的重大事項。甚至絕大多數現代國家在面對經濟壓力和風險時，也會不遺餘力地推動某些基礎設施工程，諸如英法海底隧道、大貝爾特橋、厄勒海峽大橋等超大型基礎設施項目，在規劃設計階段都曾引發關於成本超支和財政風險的激烈討論。中華人民共和國成立之初，國際形勢錯綜複雜，國民經濟千瘡百孔，即便在如此困難的背景下，中國依然成功修建了一系列重大基礎設施。近些年，中國又被部分媒體和網民親切地稱為“基建狂魔”。雖然“基建狂魔”的提法不能客觀準確地呈現中國大型基礎設施建設的政治經濟邏輯及其所構建的國家形象，但也能在一定程度上體現基礎設施背後所擁有的強大國家意志和國家力量。為什麼基礎設施工程會被現代國家視為一項重要且特殊的“國家任務”？大型基礎設施建設的“反市場行為”頻頻出現，其政治考量和運作邏輯又是什麼？本文嘗試提出“工程國家”的概念，並圍繞上述問題就基礎設施的政治屬性和政治效應展開分析，以期為相關學術研究和政策制定提供參考。

“工程國家”概念的提出

“基礎設施”在外文中的含義經歷了一個不斷變化的過程。“基礎設施”一詞最早出現在1875年法國鐵路的項目報告中，主要指鐵路的“基礎結構”，如土地、橋樑、路基等，由於“基礎設施”與當時馬克思關於經濟基礎和上層建築的論述在表意上有所關聯，隨之這一概念便被納入法國馬克思主義哲學家的話語體系之中。1920年代，“基礎設施”（infrastructure）開始在英文文本中使用，主要指隧道、涵洞等軍事建築或具有自衞功能的民用設施。但直到20世紀中期，“基礎設施”這一概念在西方才被廣泛使用。一是因為當時北約國家修建的橋樑、隧道、機場、倉庫等不僅具有明顯的軍事功能和政治用途，也與佈雷頓森林體系的建立密切相關，被視為代表冷戰時期政治對抗的特殊工具。二是在第二次世界大戰之後，基礎設施走出軍事領域，對於經濟社會的發展同樣發揮了重要作用，這種現象引起了經濟學家的極大興趣，他們把基礎設施又引入了經濟學研究領域，豐富了這一概念的內涵。所以，長期以來主要是經濟學家對“基礎設施”這一概念進行界定，有關基礎設施在經濟社會活動中的功能效應研究也主要集中在經濟學領域。

至20世紀下半期，隨着冷戰結束和全球化時代到來，世界各國將發展重點轉向經濟領域，特別是國土空間資源的開發和利用，“基礎設施”由此逐漸演化為表意更為中性、涵蓋範圍更廣的概念，涉及交通運輸、能源供給、環境保護、文化教育、衞生事業等各類公用工程設施。中文語境裏的“基礎設施”並沒有經歷複雜的意義演變過程主要指“以保證國家或地區經濟社會活動正常進行、改善人類自身生存環境、克服自然障礙等為目的而建立的公共服務系統，是國民經濟各項事業發展的基礎和人類活動的基礎”。國內外經濟學家已對基礎設施建設與經濟增長的關係問題展開了較為豐富的研究。從整體來看，幾乎沒有學者直接否定基礎設施能夠促進經濟增長的觀點，但關於基礎設施推動經濟發展的條件、範圍以及可能存在的極化效應等問題尚未達成共識，導致學界對基礎設施經濟效應的認識還存在較大的差異。

但無論如何，有關基礎設施的發展建設始終存在一個“悖論”——儘管眾多基礎設施工程的經濟績效表現不佳，但世界上仍有越來越多的“巨型項目”不斷建成。進一步説，即便基礎設施對經濟發展的影響存在不確定性和異質性的特點，現代國家（無論是發達國家還是發展中國家）仍將基礎設施特別是重大基礎設施工程當作一項特殊的“國家任務”來規劃建設。經濟學研究認為，基礎設施水平是政府治理水平和政府管理模式的典型體現，高質量的基礎設施通常被包含在那些度量政府質量或治理水平的指標之中，類似解釋表明，基礎設施建設並非簡單的經濟活動和市場行為，抑或純粹的工程技術實踐，其背後反映出國家意志和政府權力的推動，這在一些政治學、政治經濟學的研究中也得到了印證。

基礎設施與現代國家的構建和發展密切相關。基於此，本文提出“工程國家”的概念，**即基礎設施與政治活動雙向塑造的一種現代國家形態。**一般來説，科學是系統的理論知識，工程則是運用科學理論進行的實踐，二者相輔相成、不可分割。但作為人類社會工程實踐最重要的物質成果和實踐表徵，基礎設施的建設是有計劃、有組織的“造物”活動，需要不同羣體協調配合並依靠公共力量和資源而實現，任何個體都不可能獨自完成這一任務，這正是工程與科技發明之間的重要區別。因此，“工程國家”概念中的“工程”不僅指交通基礎設施、信息基礎設施、能源基礎設施、文教衞生基礎設施、科研技術服務基礎設施等物質實體，還包括基礎設施工程勘測、規劃、施工、管養等需要投入大量人力和物力的相關工作。從現代國家的歷史進程來看，**基礎設施具有顯著的政治意識形態屬性，它們首先為政治和軍事服務，其次才作為促進經濟增長和社會繁榮的條件而存在。**隨着科學與工程技術的進步，現代國家又普遍演化出利用基礎設施推動政治權力運作與政治認同構建的發展路徑。所以，積極推動重大基礎設施工程是現代國家一項非常重要的政治議題。

**第一，與古代和傳統國家相比較，工程國家能夠通過大規模基礎設施建設實現對廣袤的國土空間的規訓。**以國土界限和國家主權為基礎的現代國家體系始於1648年的《威斯特伐利亞和約》。行政上的高度統一是現代國家的重要特徵，其主權是以明確的國土範圍或疆域進行定義的，即任何現代國家的存在都需要依附於特定的自然地理環境。但要將傳統國家的自然空間有效轉化為現代國家的國土空間，使其真正具備意識形態屬性，並不能通過所謂的“主張”甚至是暴力手段簡單地佔有，而是需要一個長期建設和持續開發的過程，並以“長期佔據”的方式對一塊土地進行物質和符號上的轉化。大規模的基礎設施建設則是實現這一目標的關鍵手段，能夠促使現代國家的政治經濟實踐和國民的日常生活完全“紮根”於特定的國土空間之中，同時賦予這一過程以顯著的政治象徵意義。例如，鐵路作為一項現代化媒介，對於從傳統社會向現代國家轉型的很多國家，都具有軍事、財政和疆域擴展與鞏固的潛在意義，這在國內外相關案例的研究中都有所體現。

**第二，基礎設施創造了古代和傳統國家無法表達的政治語言。**在人口數量龐大的現實背景下，工程國家利用基礎設施推動了個體國民意識的形塑。基礎設施建設與國土空間整合的過程，為集體情感和集體意志的構建與維續打開了廣闊的發展空間。對於許多現代國家而言，歷史上以某些重大基礎設施建設為核心的“國土工程”，既為集體勞動所表徵的歷史記憶提供了一種可視性的框架，也是現代國家宏大敍事和精神敍事的特殊載體。大規模的基礎設施建設不僅代表着“硬實力”的增長，也使得彼此之間無法面對面溝通交流的國民能夠通過與基礎設施相關的意識形態、社會文化和價值觀念形成相似的信念和觀念，進而為強化國家認同創造有利條件。這種“軟實力”也是工程國家作為一種現代國家形態區別於古代和傳統國家的重要特徵。

**第三，現代國家的構建是一個世代工程，“因為促使其成功的便利條件需要時間才能出現：能夠提供公共物品的國家、建立跨族羣界限聯盟的組織性基礎設施和整合的溝通空間”。**從這個意義上看，工程國家的出現需要時間上的沉澱和積累。但需要指出的是，中央政府強有力的推動是工程國家快速發展的必要條件。西方發達國家不僅在現代國家構建初期，特別是在社會危機或經濟轉型時期也實現了基礎設施的大發展，其普遍特徵便是當時中央政府對國家意志強有力的執行。中國在20世紀五六十年代，經濟、工業與科技實力較弱，卻成功推動了川藏公路、青藏公路等重要的交通幹線工程建設，正是得益於中國共產黨的堅強領導和舉國體制優勢的發揮。有關中國現代國家重建的政治史研究同樣表明，作為近代工業文明的產物，鐵路這種現代基礎設施能否促進經濟社會的一體化和政治認同的形成，很大程度上取決於是否擁有一個現代化取向的強有力的中央集權政府。

基於上述分析，**工程國家首先具備了強大的國家能力。**作為現代國家的生存基礎，國土空間既是歷史發展的產物，也是一個歷史問題：人為構建、變化且不固定。如若沒有強大的國家能力作為支撐，就無法通過大規模的基礎設施建設來實現軍事防衞、行政管制和促進經濟發展等空間規訓的目標，那麼工程國家的自身建設就會出現問題。**其次，工程國家是國家權力向社會基層的持久滲入和廣泛延伸。**任何一個現代國家都需要在有規則的時間間隔中“再造”集體情感與國家意識，以強化國家凝聚力和統一性。作為一種特殊的政治社會實踐，基礎設施工程有利於個體在行動、心理和文化等層面形成相互依賴和認同的交互效應，為國家精神的存續與基層社會的動員創造有利條件。**最後，工程國家更容易在理工科知識積累較為豐厚的地區獲得發展。**西方發達國家憑藉對現代物理學、化學、地質學等知識的全面掌握，最先邁入現代化和工業化進程，有效推動了政治經濟的整合及城市化進程。中華人民共和國成立後，中國的現代科學知識體系構建和工程技術的發展才最終走出困境、步入坦途，隨後各類大型基礎設施的成功修建為國家建設奠定了堅實基礎。

工程國家與發展型國家在兩方面具有極為相似的特徵。**第一，國家能力是推動二者持續發展甚至是實現超常規發展的核心要素。**發展型國家理論認為，強大的國家能力保證了產業政策的成功，而不受利益集團的左右。這與工程國家即便面對巨大的經濟風險和財政壓力，依然能夠推動巨型項目的發展建設，在權力運作邏輯上存在共通之處。**第二，無論是工程國家還是發展型國家，其強大的國家能力也隱含着擁有一種“建制性權力”，**它們都強調國家與社會的協調以及國家與社會針對特定目標不斷協商的空間，否則，在國家強勢之際，國家的“自主性”也可能影響施政效率。當然，發展型國家是關於後發國家如何實現跨越式發展的經驗概括與總結，它將促進經濟發展作為核心使命，而工程國家則是現代國家為鞏固國家政權和維護政治秩序，利用基礎設施對政治、經濟、社會等各領域的全面介入，二者之間的區別也是分析“國家介入”的必要性與有效性問題的切口。

基礎設施與國土空間的規訓

**國土空間是現代國家生存與發展的必要條件。基礎設施是實現國土空間規訓的重要工具，主要體現在對於國土空間的生產和治理兩個方面。**由於基礎設施使國家意志在廣闊的國土空間中進行延伸成為可能，它們由此獲得了強大的政治性力量的推動。有關基礎設施的佈局、建設及其鬥爭博弈，為人們認識現代國家構建和發展中的權力運作提供了一個特別的窗口。

（一）基礎設施與國土空間的生產

**國土與國家關係的轉變是傳統國家向現代國家轉變的重要體現。**國土空間之於傳統國家是政治統治關係與國民經濟生活的自然延伸，但對於現代國家而言，國土空間不僅是“國家權力的容器”，還具有特殊的符號象徵意義，侵犯一個國家的國土主權首先是對國際法的挑戰和對國際政治體系的嚴重破壞。然而，國土空間本身不能自然存在，而是被“生產”和“發明”出來的。所以，在列斐伏爾、福柯、哈維等著名理論家看來，空間是政治性的、意識形態性的。“如果空間的形態相對於內容來説是中立的、公平的，因而也就是‘純粹’形式的、通過一種理性的抽象行為而被抽象化了的，那麼，這正是因為這個空間已經被佔據了、被管理了，已經是過去的戰略的對象了……以歷史性的或者自然性的因素為出發點，人們對空間進行了政治性的加工、塑造。”空間的生產與發明是現代國家構建的基礎性條件，對於現代國家的生存與發展具有特殊意義。

現代國家利用鐵路、公路、橋樑等大型基礎設施實現了國土空間的生產。從工程技術層面來説，基礎設施拓展了人類認識世界的廣度，擴大了人類活動的空間，使人類共享資源的能力大幅提升，繼而削弱了地區、國家乃至整個世界的封閉性。但對於現代國家這一政治實體而言，**依靠強大的國家能力，藉助政治權力的運作對資源進行整合與分配，以此展開的大規模基礎設施建設也是“國土工程”的核心組成部分。**歷史上，美國通過鐵路這一特殊的基礎設施促進了疆域的開拓與國家構建，其中軍隊的部署、移民的增加和商品的供應加速了大西洋和太平洋沿岸大城市的出現。可以説，美國人利用鐵路“成就”了他們的國家以及隨後的城市化進程。在安東尼·史密斯看來，西歐國家同樣如此：新建造的基礎設施將領土內距離遙遠的空間連接了起來，並大幅提升了邊疆地區的交通網絡，這些措施將越來越多的地區和階層帶到了民族的政治舞台上，創造出“英格蘭”“法蘭西”“西班牙”這些民族共同體形象，對於西歐各國現代民族國家的形成發揮了重要作用。

**現代國家通過基礎設施持續推動空間生產的過程，既提升了國土空間的連續性，本身也代表着國家能力的持續增長。**或者説，類似的“國家任務”往往是一個“世代工程”，體現了現代國家必須利用基礎設施進行空間規訓的持續性權力運作，國家也由此獲得利用基礎設施對政治、經濟、社會、文化等各領域全面介入的強大能力。中國推動青藏鐵路建設的歷史進程便是典型案例。毛澤東於1956年發出修建青藏鐵路的號召；至1958年，國家在十分困難的情況下，決定開工建設青藏鐵路。1970年，周恩來指示：“要鞏固邊疆，開發邊疆，發展西藏，從根本上改變西藏的面貌，提高生產力，改善人民的生活，就必須修路，要爭取在1980年將火車通到拉薩，最遲1982年。”1975年，鄧小平在分析國民經濟發展問題時指出：“鐵路運輸的問題不解決，生產部署統統打亂，整個計劃都會落空。所以中央下決心要解決這個問題，今天就要發出《中共中央關於加強鐵路工作的決定》。”在毛澤東、周恩來、鄧小平等領導人的持續推動下，青藏鐵路西格段於1984年建成通車。進入21世紀，中共中央又作出修建青藏鐵路格拉段的重大決策部署，青藏鐵路最終於2006年全線通車。推動青藏鐵路建設的歷程貫穿了新中國自成立之初到改革開放，再進入新世紀的各個發展階段，它不僅結束了西藏不通鐵路的歷史，而且進一步強化了中國作為統一多民族國家的空間連續性，對於維護國家安全和增強中華民族凝聚力具有不可替代的作用和意義。

（二）基礎設施與國土空間的治理

**基礎設施是現代國家進行空間治理以達成政治整合目的的重要工具。**這也解釋了為什麼在現實中往往是基礎設施的意識形態屬性而非經濟效應經常受到關注。例如，現代城市輕軌是一種“司空見慣”的物質形態，但在耶路撒冷卻具有特殊的政治意義。以色列當局將耶路撒冷輕軌（Jerusalem

Light

Rail，以下簡稱JLR）描述為“高效和現代化的交通基礎設施，促進了耶路撒冷不同社區之間的共存”。雖然以色列社會的不同羣體對JLR所催生的“難以共享的空間”爭論不休，但不可否認的是，JLR既是政治權力運作的場域，也是政治博弈的結果，其在引發爭議的同時，也在逐漸打破耶路撒冷不同族羣相對隔絕的傳統居住格局和政治格局，因而，JLR又被部分人視為以色列當局意圖“吞併”東耶路撒冷的特殊手段。另一項關於泰國素攀武裏府（Suphan

Buri）的研究指出，欠發達地區政治精英的統治在很大程度上是基於基礎設施的建設。基礎設施的缺乏在當地被認為是與發達地區的“空間斷裂”，是一種“落後”和“不文明”的表現。政治精英通過資源運作所推動的基礎設施建設，即使在沒有直接促進經濟增長的情況下，也會使民眾產生特殊的集體自豪感和地區認同感，併成為政治權力運作合法性的重要組成部分（無論政治精英是否有經濟上或其他方面的“傳聞”）。現代國家利用基礎設施達成某些空間治理的目標，也是一種動態的空間再生產或是對國土空間“再定義”的過程。無論是自然存在的物理空間，還是心理與觀念中的想象空間，抑或經濟社會的交往空間，都會通過基礎設施的建設和使用共同推動“新空間”的形成，相關經濟、社會、文化治理目標背後往往都藴含着深刻的政治意圖或意識形態方面的考量。

**國家作為政治權力的主體以及基礎設施作為權力運作的場域，二者共同意味着在國土空間治理過程中應當把基礎設施看作表徵複雜權力關係的“前景”，**而不是被動的存在或者“理所當然”的背景。例如，從宏觀層面來看，鐵路是現代國家實現資源配置的重要工具，但從微觀層面來看，鐵路之於工程師並不是純粹的交通基礎設施，而是重要的工作議題，對於旅客來説，又是實現位移的必要條件。被一個人視為生活或工作所必備的基礎設施，在其他人看來只是普通的磚瓦，而在某些情況下，也可能成為政府想要拆除的對象。伴隨着工程技術的發展和複雜化，現代國家依賴於基礎設施的空間治理路徑也變得多元和隱秘。安緹娜·馮·施尼茨勒（Antina

von

Schnitzler）對南非水錶的使用進行了考察：水錶不僅是監測居民用水情況的設備，在早期也能對“新公民”的形塑產生潛在作用，即公民需要自我監控用水行為，持續從事“計算實踐”，生成符合國家治理邏輯和政府意圖的道德倫理，促使基礎設施供給與塑造現代社會的生態政治空間緊密聯繫。從這個意義上看，現代國家能夠利用基礎設施通過多種方式進行國土空間的治理，但這一過程在不同主體之間構建權力關係與權力位置的路徑遠比權力關係本身更為複雜。

（三）空間權力博弈中的基礎設施建設

**空間的意識形態屬性決定了政治權力主體利用基礎設施進行空間生產與治理的過程充斥着合作與競爭，**這不僅在現代國家內部的權力博弈中有所表現，在更大範圍的地緣政治與國際空間秩序的構建上也有突出體現。第二次世界大戰後，歐洲大規模的基礎設施建設以及各國關於基礎設施的“想象”推動了歐洲的政治整合。一個典型例子是，1951年《巴黎條約》建立了“歐洲煤炭和鋼鐵共同體”，旨在以基礎設施的合作促進政治利益的融合，由德國建築師赫爾曼·索格爾所設想的在直布羅陀海峽建造一座橫跨地中海的水電站大壩（Atlantropa），在當時甚至被寄予“能夠為整個歐洲產生足夠的電力，使所有歐洲國家都依賴於這一巨大電能”的厚望，部分國家以此號召“‘全聯盟’和‘泛歐’的物理網格不應遺漏任何‘能源島嶼’，也不應讓任何歐盟成員國保持孤立”，從而提升“領土凝聚力”和實現歐洲的政治團結。直到今天，推動交通基礎設施網絡的全面聯通，打造基礎設施建設的“統一市場”，仍然被視為解決歐洲政治一體化問題的核心路徑。也正是因為基礎設施在歐洲歷史上發揮了特殊且重要的作用，使很多學者認為“歐洲”更像是一個建構主義的概念。

但是，在人類社會進入由西方主導的現代民族國家體系之後，空間權力的博弈變得愈發複雜，圍繞基礎設施及其政治利益所展開的對抗和衝突也愈發頻繁。福柯在討論空間秩序問題時就曾指出，“在法國有一種理論認為：鐵路可提高人民間的熟悉，以及人類普適性的新形式，而使戰爭變成不可能。但是人們並沒有預見到……鐵路使戰爭變得更容易進行……在連結政治權力與領土空間或城市空間時，便發生了一些問題——這些連結是全新的”。藉由基礎設施所構建的空間秩序往往具有脆弱性，導致現代國家對於政治秩序的管控也始終面臨諸多不確定因素。2002年左右，美國以“強大的西方國家的歷史首先是基礎設施建設的成就”為由，協助阿富汗政府推進道路、政府大樓等基礎設施的建設，基礎設施也被視為美國“反叛亂”和美軍“穩定行動”的核心。然而，此後美國在阿富汗修建的基礎設施卻經常成為武裝襲擊的目標，SIGAR（美國阿重建特別檢察長）對美援署在阿富汗工作的審查證實，那些獲得穩定資金用於基礎設施建設的村莊，更容易成為塔利班的襲擊目標，其遭受暴力襲擊的事件也在持續增長，甚至最簡易的支線道路都會誘發非法徵税問題的出現，或者助長武裝團體賴以生存的非法經濟活動，反而使得美國與阿富汗武裝團體的分歧和衝突越來越多，給阿富汗的國家治理帶來了巨大的挑戰。現代國家將基礎設施的建設和使用設想為構建和維繫空間秩序的有效途徑，但在某些內外部因素的影響下，基礎設施在不同政治主體中的運作方式及象徵意義的偏差又總會產生無法預知的結果，因基礎設施而實現的聯結內部也總是充斥着區隔、衝突乃至戰爭。

基礎設施與國民意識的形塑

工業革命之前，人類社會的空間活動範圍和空間改造能力非常有限。工業革命之後，得益於現代基礎設施工程以及空間資源的大規模開發和利用，各類經濟社會活動由暫時性向長久性進行轉變，這一過程對人們的時空觀念與思想觀念產生了顛覆性影響。關於19世紀初人們看到汽輪航運、氣燈照明和第一條鐵路開通時的情景，李普曼如此説道，“像這樣的奇蹟，在普通人的意識中便形成了人類可完美性的信念模式”。可以説，基礎設施不僅對現代國家空間秩序的形成具有重要意義，也在無形中持續影響着現代人的觀念和意識，由此推動國家政治圍繞基礎設施的建設和使用而形塑和構建自身。

（一）基礎設施的政治語言與國民意識的形塑

**基礎設施為現代國家創造了“可視化”的政治語言，幫助現代國家能夠在龐大的人口基數中實現國家意志的表達和傳播。**隨着工程技術的進步及其所帶來的物質生活水平的提升，諸如“團結”“進步”“繁榮”等基礎設施表徵的政治語言對現代國家政治生活的影響愈發顯著和重要。眾所周知，鐵路文化是日本國民意識的重要組成部分。日本國民基於鐵路文化形成的國家認同感與民族自豪感，並不只是受到“新幹線”技術成就的影響，鐵路在日本現代國家構建之初，就為日本國民“想象”國家和提升國家凝聚力創造了特殊的政治語言。明治維新時期，日本通過修建鐵路推動了城市化進程，這不僅改變了日本人傳統的時間觀念和行動方式，鐵路作為一種特殊的基礎設施也逐漸成為“文明與進步”的象徵符號，進而融入日本的政治語言：國會候選人必備的素質之一便是“像鐵路工程師”，他們必須擁有特別的知識，使得他們能夠滿足其“文明國家政治機車工程師”的職業要求。對於明治時期的日本而言，通過鐵路促進政治統一和建設現代國家是非常重要的路徑，大力推動鐵路發展和鐵路立法更是當時日本政治議程的重要內容，這為後來日本鐵路的發展奠定了良好的社會基礎，鐵路在日本也逐漸成為表達國家意志與強化國家意識的特殊載體。

在黑格爾看來，“美本身應該理解為理念，而且應該理解為一種確定形式的理念，即理想”。**在政治實踐活動中，現代國家也能通過基礎設施的美學來構想和表達某些國家“理想”和“願望”，為國民意識的形塑創造特殊的心理與文化動力。**意識形態不只是以語言的形式存在，它還出現在物質結構裏，有學者將其比喻為“稜鏡”——基礎設施收集“意義”並再次散射它們。現代國家利用工程設計和藝術設計等，賦予基礎設施強烈的國家美學色彩和符號學的象徵意義，而人們關於基礎設施的美學評價和審美感知，如敬畏、欣賞、嚮往和感官刺激都能發揮物質隱喻的作用。在傳統社會中，人們習慣於塵土飛揚的道路，但在現代國家中這被視為“落後”和“不發達”的表現，甚至被認為不利於政治經濟的統合，而平坦、明亮、依賴於現代材料所修建的道路則代表一種國家權威的展示。法國致力於基礎設施工程的美學設計，特別是在核工業基礎設施的設計上，技術官僚將法國的工程成就解讀為“為了法國現代化和法國傳統文化保存所作出的貢獻，而非世界工業發展邏輯的普遍產物”，

以此提升國家威望和展現國家力量。法國高速鐵路的美學設計（如“藍色大西洋號”），也體現出現代國家利用基礎設施形塑國民意識的政治意圖，並向外界展示本國強大的綜合國力。英國交通大臣阿多尼斯勳爵在2009年對此評論：“不只是一列火車，而是未來的願景和付諸實現的手段，是國家一體化和重建國家的力量，是民族強烈自豪感的源泉。”總之，對於現代國家而言，基礎設施已成為樹立國家威望與表達國家意識的一種特殊方式。

**基礎設施的國家美學及其審美價值隱喻了基礎設施作為一種特殊的“政治作品”的存在，凝聚着國家作為政治主體的創造性勞動和創造性思維。**所以，現代國家的重大基礎設施工程從來都不是純粹的技術實踐和經濟社會活動，如同中國推動鐵路、橋樑等重大基礎設施的發展建設所表徵的意義就與帝國主義的侵略、現代國家的成長和中華民族的復興緊密相連。1912

年，孫中山在上海發表演説時就曾提道：“中國人民之眾，幅員之大，而文明與生計均不及歐美者，鐵路不興，其一大原因也。今中華民國業已成立，發起此會，督促鐵道進行，餘極贊成。凡立國鐵道愈多，其國必強而富。”1949年之後，中國的工程建設取得長足進步，創造了多項世界奇蹟，見證了中國的偉大發展成就。正如2018年習近平在港珠澳大橋開通儀式上所指出的：“港珠澳大橋的建設創下多項世界之最，非常了不起，體現了一個國家逢山開路、遇水架橋的奮鬥精神，體現了我國綜合國力、自主創新能力，體現了勇創世界一流的民族誌氣。這是一座圓夢橋、同心橋、自信橋、復興橋。”基礎設施能夠在時間意義上發揮“聯結感”的作用，使國民在回溯歷史和展望未來的同時，形塑有利於提升現代國家凝聚力與向心力的國民意識，這種時間意義上的聯結感所發揮的政治整合作用，甚至比基礎設施促進空間意義上的連續性更為廣泛和持久。

（二）基礎設施的建設動員與國民意識的形塑

現代國家許多特殊的歷史記憶來自大型和大規模基礎設施的建設動員。以中國於1964年重新啓動的成昆鐵路工程為例，資金投入上，成昆鐵路的投資總額約佔

1964年中國GDP總量的2.1%，這一佔比在世界工程史上都極為罕見；建材投入上，成昆鐵路的水泥消耗量和成品鋼材消耗量分別約佔

1964年全國水泥生產總量的20%、成品鋼材產量的2%；人員配置上，除由鐵道兵、鐵路員工以及沿線地方民工和有關部門共同組成的30萬人築路隊伍之外，原鐵道部系統、原國家經委、原勞動部還分別抽調技術幹部和技術工人17305人、479人、15000人，以及國家分配的大專、中專畢業生828人共同參與鐵路建設，另外，為加快施工進度，全國所有省份在當時均組織一個運輸隊積極投入修建工作。如果沒有國家權力的介入和干預，大型工程所需要的人力、物力、財力就無法得到滿足，複雜的工程活動也難以獲得有效的組織動員。在當時全國經濟百廢待興和國際形勢嚴峻的特殊背景下，中國以舉國之力修建成昆鐵路具有特殊政治意義。首先，圍繞鐵路工程的建設動員與集體勞動，在特殊時期迅速強化了沿線羣眾和工程所有相關人員的國民意識，進一步提升了多民族國家的凝聚力。其次，關於成昆鐵路“工程記憶”的敍述和傳承，為國家意志的跨時空表達提供了客觀條件，後來逐漸成為西南各民族成員構建國家認同的寶貴歷史財富。最後，1984年聯合國將成昆鐵路、阿波羅宇宙飛船和蘇聯第一顆人造衞星評為“象徵20世紀人類征服自然的三大奇蹟”，這更為國家榮譽感和民族自豪感在更大範圍的形成和弘揚發揮了巨大作用。

**現代國家通過工程活動所展開的形式豐富的組織動員，為國民意識的構建與強化打開了廣闊的空間，有效推動了國家權力在基層社會的滲入。**例如，1953—1954年中國川藏公路西線的修建不僅是重要的軍事國防任務，更是一項特殊的羣眾工作。解放軍、築路民工和藏族羣眾藉助於川藏公路工程展開了廣泛的互助合作，構建出“新漢人”這一象徵民族團結和軍民團結的重要形象，而伴隨着西藏經濟社會的全面發展，“新漢人”又逐漸演變為“老西藏”與“老西藏精神”，體現了多民族國家精神凝聚力不斷提升的過程。類似的“精神敍事”還有“兩路”精神、青藏鐵路精神、成昆鐵路精神等，都是基於特定時期大型基礎設施建設而生成的歷史記憶，並在每一代人的敍述和“再造”過程中作為國家意志的重要組成部分被延續和傳承。在阿爾巴尼亞歷史上，道路作為“連接”中央政府和大眾社會的特殊載體，為阿爾巴尼亞人民共和國成立初期國民意識的形塑創造了客觀條件。第二次世界大戰之後，阿爾巴尼亞開始推動道路網絡的建設，這項“去異化、創造一個新的社會主義和現代化未來”的任務，吸引了從事不同職業的志願者參與。伴隨着道路及其沿線黨支部、農牧合作社、公立學校、圖書館的建立，各類基礎設施共同表徵着一種代表集體主義的國家意志，創造出了一個全新的“國家空間”，這在當時阿爾巴尼亞城鎮和農村地區的政治社會整合中發揮了巨大作用，“我修了這條路”在後來也成為築路成員國民意識的特殊表達。

再如，20世紀美國大蕭條時期，羅斯福政府成立了一個“短命”但特殊的機構——土木工程署，用來推動高速公路、水利設施、碼頭、住房、市政廳等基礎設施的建設。1935年羅斯福政府又藉助《緊急救濟撥款法》設立公共事業振興署，僱傭數百萬人從事基礎設施建設工作。雖然羅斯福新政時期基建政策的經濟效益存在爭議，但美國大蕭條所帶來的不僅僅是經濟危機，還有社會和觀念上的危機，而當時大量的基礎設施工程被視為“文明社會提供的安慰”，甚至承載了一些新的社會意義，如界定了“安全工資”的概念，後來成為構成美國人尊嚴觀念的重要部分。從世界多國的歷史來看，基礎設施工程所發揮的政治社會效應無法簡單地通過經濟指標進行衡量和評價，這些政治社會效應不僅在當時發揮了關鍵作用，對於之後的國家發展和建設動員也具有特別意義。正因如此，國家權力向社會基層的大範圍延伸和持久滲入獲得了必要的社會心理條件，工程國家的有機團結也逐漸具備了關鍵的認同與觀念基礎。

結語：工程國家的未來

從工具理性的角度來看，基礎設施工程經常被視為一種可以精確計算的權力手段或治理路徑，其背後隱含的邏輯是，工程技術與政治、社會、自然之間若不是彼此分離的，其關係也被假定為靜態的、有序的和可靠的。但一些圍繞基礎設施的突發事件和衝突戰爭以及干預失敗的案例表明，現實中的政治社會秩序拒絕完全接受基礎設施“現代主義”的解決方案。基礎設施運作的複雜性給人類社會及其權力秩序帶來了諸多偶然性和不確定性，也使工程國家的治理面臨着許多問題和挑戰。

**從宏觀層面來看，基礎設施的形態變化正在對工程國家的國土空間規訓和國民意識形塑產生衝擊。**作為一種政治力量的表徵和“尺度”，傳統基礎設施具有物質穩定性、視覺可見性以及自然空間獨佔性等特點，這使得世界各國的國土空間邊界在大多數時期都處於相對穩定的狀態。然而，新型基礎設施的迅速增長致使工程國家的權力運作不再侷限於對自然空間有形實體的支配，還取決於對物理實體背後的信息系統的控制力。伴隨着數字空間的戰略競爭愈發激烈，工程國家的政治秩序正面臨來自新型基礎設施“去領土化”的衝擊，相關工程技術甚至可能擺脱工程國家的控制。新型基礎設施規模日益擴大，又逐漸遮蔽了傳統基礎設施所表徵的“團結”“繁榮”“奮進”等對於形塑國民意識具有特殊作用的政治語言。當下，傳統基礎設施不僅被視為一種“理所當然”的存在，也越來越容易被人們所“遺忘”，取而代之的是充斥着各種複雜技術名詞的高科技話語。政府和社會公眾的行動力愈發受到新型基礎設施所謂“智慧想象”與“智能敍事”的限制，這是否會進一步催生網絡極端情緒、原子化生存、“信息繭房”等可能導致社會撕裂與政治不穩定的問題，無疑存在很多不確定因素。

**從微觀層面來看，工程國家的發展也會造成國家治理負荷的不斷增長。**一方面，在全球經濟下行的背景下，面對比修建基礎設施本身需要更多資金、人員、技術投入的養護、維修和管理問題（這在國家偏遠地區和經濟欠發達地區尤為突出），中央政府和地方政府的治理壓力會隨着基礎設施使用年限的增加而不斷增大。即便在西方發達國家，老舊基礎設施的維護與退役問題仍然是國家與社會治理中的一個難題。另一方面，發展中國家持續增長的基礎設施需求，使得現代國家龐大的治理規模與亟待提升的治理效能之間的矛盾也可能誘發各種社會問題。從很多方面來看，做好與基礎設施工程密切相關的民生改善、安全保障、生態保護等治理工作甚至比建設工作本身更具挑戰。2022年12月，中華人民共和國國家發展和改革委員會頒佈了新修訂的《國家以工代賑管理辦法》。除了就業增收、技能培訓、減貧脱貧等方面的考慮，“以工代賑”還有助於構建“工程治理共同體”，這既是一種降低國家治理負荷的有效途徑，也能借助“集體勞動”的方式在偏遠地區和鄉村社會形塑利於社會有機團結的新觀念和認同感，具有潛在且十分重要的政治社會意義。正如上文所述，羅斯福新政時期的“以工代賑”不僅振興了美國經濟，還解決了某些“社會和觀念上的危機”。但“以工代賑”本身也對基礎設施工程的精準治理和深層治理提出了更高的現實要求，如資金監管、施工安全以及勞動關係主體的確定等。如若不能將邊緣化行動者的觀點、所處環境及其自身條件等全部納入有關基礎設施工程知識的創造之中，相關經濟社會實踐則很可能再現並強化某些不平等的權力關係，繼而帶來不可預知的風險和問題。