大規模沙塵天氣波及18省區市，全球城市氣候治理已刻不容緩_風聞

編者按

4月10日，一場大範圍的沙塵天氣正影響我國，全國多個省區市陸續遭遇揚沙或浮塵天氣侵擾，內蒙古中西部局地還可能有強沙塵暴現身。此次沙塵天氣為今年以來第8次影響我國的過程，較往年偏多。據專家介紹，此次沙塵天氣起源於蒙古國南部，在南下過程中，蒙古國沙源與我國內蒙古沙源地的沙源疊加，影響我國長江以北大部地區。此次大規模沙塵天氣引發公眾廣泛關注，事實上，近年來，隨着全球氣候變化加劇，極端天氣已經不是遙不可及的威脅，而是全人類迫在眉睫的現實挑戰。2022年底，上海交通大學中國城市治理研究院曾召開相關學術研討會，圍繞極端天氣下的城市治理韌性展開探討，本刊以此會議為基礎，形成“增強極端天氣下城市治理的韌性”圓桌會議。值此之際，本公眾號特推出本組圓桌會議相關文章，供讀者思考，僅代表作者觀點，不代表公眾號立場。

全球城市氣候適應性治理的

困境及創新策略

陶希東｜上海社會科學院社會學研究所研究員

本文原載《探索與爭鳴》2022年第12期

非經註明，文中圖片均來自網絡

陶希東教授

縱觀人類發展進程，處理好人地關係、防範應對各類自然災害的威脅是一個永恆的話題。其中，因氣候變化引發的極端天氣，包括特大暴雨、特大颶風、極端高温、極寒天氣等，近年來呈現全球性頻發、高發、強度增加的趨勢，給人類社會尤其是人口高度集聚的城市造成了巨大的損失。極端天氣對城市的威脅越來越大，切實轉變城市發展方式，提高應對極端天氣的氣候適應性治理能力，已成為全球城市治理面臨的重大現實挑戰。因此，站在全球城市的視角，審視一些極端天氣災害的典型案例，明晰當今全球城市在應對氣候變化方面的治理困境和不足，提出我國城市進一步建立健全氣候治理框架體系的思路，是一個具有重大現實意義的緊迫性議題。

全球氣候變暖給城市帶來更大風險

氣候變化是一種全球現象，但全球變暖是其主導趨勢和核心特徵。一般而言，氣候變化具有複雜的形成機理、多樣化的表現形式和動態性演變趨勢，但諸多機構的研究結論一致表明，因人為活動和城市化發展導致的大氣環境持續變暖，是當今世界氣候變化的基本特徵，也是引發一切極端天氣和其他氣候災害的根本原因。如研究全球氣候變化的權威機構——政府間氣候變化專門委員會（ICPP）2021年10月發佈的第六次評估報告（AR6）第一工作組報告《氣候變化2021：自然科學基礎》指出，伴隨全球升温幅度加快，全球許多區域以風暴潮、海洋巨浪和潮汐洪水為主要特徵的極端海平面事件頻率和強度也會增加，有些地區高温熱浪和乾旱併發，疊加強降水造成的複合型洪澇事件加劇。

**全球變暖引發的極端天氣災害對城市帶來更大影響和損失。**城市作為廣泛分佈在全球沿江沿海地帶的人類經濟活動和生活居住的重要載體，是氣候變化的主要貢獻者（因為城市活動是温室氣體排放的主要來源，城市佔全球二氧化碳排放量的 75%，其中交通和建築是最大的貢獻者），特有的城市熱島效應加劇了全球變暖和城市變暖進程。相應地，全球氣温上升導致海平面上升，增加了洪水、乾旱和風暴等極端天氣事件的數量，並增加了熱帶疾病的傳播，所有這些都會對城市的基本服務、基礎設施、住房、人類生計和健康產生代價高昂的影響，尤其是沿水道或沿海地區建造的城市。有一項針對全球1860個都市區在自然災害（洪水、颶風、地震、乾旱、山體滑坡和火山爆發）中的暴露程度和脆弱性的研究表明，全球近89% 的城市位於被認為極易受到至少一種自然災害造成的經濟損失的地區，略低於14%和約2%的城市分別受到超過兩種和三種自然災害的嚴重影響，76%位於極易遭受與洪水相關的死亡影響的地區。預計到21世紀中葉，氣候變化、城市熱島效應和空氣污染之間相互作用的後果，將給全球城市人類健康帶來更大風險。

應對氣候變化的全球城市治理存在

理念和行動上的諸多困境

近年來，面對日趨嚴峻的氣候變化，國際社會高度關注緩解和適應氣候變化的政策與方法，推動能源轉型、碳達峯、碳中和、韌性發展等日漸成為國際共識和共同戰略。在此過程中，作為導致氣候變化主要貢獻者的城市政府，紛紛走向應對氣候變化的治理舞台，開始發揮積極的主體性作用。如2012年聯合國減災署啓動亞洲城市應對氣候變化韌性網絡，2013年美國洛克菲勒基金會創立“全球100韌性城市”項目。當前，圍繞減緩氣候變化和促進城市韌性，全球主要城市積極推行產業、科技、能源、減排、人居環境、規劃等方面的大量新政，旨在建設更加健康、安全、韌性的城市，但從近年來全球城市應對頻發高發的極端高温、極端暴雨、極端颶風等氣候災害的實踐來看，全球城市對氣候變化和極端天氣仍然缺乏應有的充分準備，氣候適應性治理仍面臨諸多困境和短板。

**一是政府和民眾對極端天氣的認知水平和重視程度不夠。**氣候變化是一個全球性問題，其影響具有顯著的地理差異性，幹、冷、濕、熱等極端天氣在不同地帶、不同城市的發生頻率和強度也具有巨大差異性。這就造成一些很少發生或從未發生過極端高温、極端暴雨、極端颱風、極端嚴寒等災害的城市居民及政府，在思想上對極端天氣的危害性形成不盡一致的認識，缺乏應有的重視和政策自覺，心存僥倖心理，這勢必導致政府和民眾對極端天氣災害的準備不足，一旦出現極端天氣“黑天鵝”事件，極易造成巨大的生命健康和經濟損失。這一點，在全球城市應對2022年夏天極端高温中得到了佐證，有研究表明全球仍有大部分人不認為“高温是個問題”；一項針對全球812座城市的調查發現，有43%的城市沒有制定應對極端氣候的方案，主要原因在於預算成本的限制。鄭州“7·20”特大暴雨事件更是如此，氣象部門連續5次發佈了暴雨紅色預警，依然沒有引起當地政府和相關部門的重視，未能第一時間採取地鐵停運、學校停課、高速關閉等措施，沒有按照相應的規章制度做好防暴雨應急和搶險工作，是造成重大人員傷亡和財產損失的根本原因。

**二是城市基礎設施系統面臨老化、更新不力的困境。**任何一個極端天氣災害都會造成連鎖型破壞，首當其衝的就是城市基礎設施系統，防洪大堤、城市管網線、公共交通、建築綠化等的牢固性、安全性、抵抗力，是體現城市災害治理能力的首要元素。但實踐表明，全球大部分城市在發展過程中，普遍面臨着城市基礎設施陳舊、防災標準較低、老舊建築多、基礎設施材料強度弱、更新投資不足等問題，在遇到極端天氣災害時，極易造成基礎設施的惡化和更大的脆弱性。如2022年夏天的極端高温造成美國波特蘭的有軌電車電力電纜熔化，熱浪扭曲了舊金山的 BART 火車軌道。國內大部分城市經常出現的“城市內澇或城市看海”現象，更暴露了城市防洪、排水等防災設施面臨的更新投資挑戰。

**三是極端氣候災害的不平等格局嚴重挑戰城市的公平治理、精準治理能力。**氣候變化和極端天氣的影響具有顯著的地理空間差異性，但在此過程中，城市內部往往因固有的社會空間極化和不平等狀況，使得各種脆弱性社區或弱勢羣體遭受更為嚴重的災害損失，從而進一步放大城市社會分化與不平等格局。針對美國洛杉磯的一項研究發現，建築環境、社會經濟脆弱性和高温導致的死亡之間有很強的相關性，有色人種社區和低收入人口不成比例地受到熱島風險因素的影響，而移民工人死於高温熱浪的可能性是美國公民的三倍。一個平時高度關注脆弱性或邊緣社區抑或弱勢羣體的公共投資、精準化制定社區風險地圖或防災準備措施、注重公平包容治理的城市，在極端天氣災害面前，必將挽救更多生命、減損更多財富財產。

**四是對極端天氣的安全應急保障能力顯著不足。**乾冷濕熱等極端天氣不僅造成水、電、煤、網絡等設施的破壞性影響，還會形成這些能源的短期巨大需求，如極端高温、極端嚴寒加劇人們對電力的需求，特大暴雨對網絡的穩定性提出嚴峻挑戰。但事實表明，全球城市在應對極端天氣的時候，在這方面仍然缺乏應有的準備，例如2022年夏天極端高温導致我國一些大中城市電力緊張進而影響到企業經濟活動的正常進行，歐洲各大城市也出現了電力價格暴漲、政府限電等情況。再如鄭州暴雨搶險中，因網絡中斷造成“外地搶險隊伍缺乏導航不知道怎麼走”“居民沒有現金無法購買生活必需品”“社會聯繫中斷”等後果，不得不依靠應急管理部的無人機提供了五小時的網絡服務。

全球城市氣候適應性治理需要加強常態和應急雙重治理體系建設

在全球氣候持續變暖、極端天氣“常態化”的大趨勢下，加強城市氣候適應性治理越來越成為全球各大城市促進城市韌性、保障人民安全的重大戰略任務。對此，全球各大城市政府要充分發揮人類應對氣候變化中的“城市角色和城市力量”，發揮政府、市場、社會的共同力量，加快常態化、適應性治理的改革創新，從根本上緩解或阻斷城市化發展、人類活動對氣候造成的持續性負面影響，重新構築人與自然的平衡關係。這是城市乃至人類應對極端天氣災害影響的根本所在。具體而言，全球各大城市要積極、主動地貫徹落實聯合國可持續發展目標、聯合國氣候變化框架公約和《巴黎協定》的相關政策與規定要求，重點圍繞能源轉型革命、減少城市污染排放、實施零排放碳中和、維護生物多樣性、革新居民生活方式、改善健康不公平等方面，持續推動制度創新、政策創新、標準創新，調動包括政府、企業、居民、社會組織等一切利益相關者的積極性和主動性，全員參與，協同行動，久久為功，創造更加綠色、低碳、清潔的城市人居環境，提高居民生活品質，不斷增強城市對氣候變化的適應能力和韌性。同時，要從各自城市可能面臨的極端天氣災害類型出發，盡一切可能做好最充分的應急力量準備，萬一發生天氣災難，以最強的力量、最快的速度，全方位開展應急救援，最大程度減少城市生命和財產損失，讓城市快速恢復正常運行。這就是本文所説的“雙重治理體系”建設，具體策略如下。

**一是高度重視極端天氣的影響，完善極端氣候行動預案。**城市政府要在全面分析本地極端氣候災害歷史的基礎上，做好頂層設計、統籌規劃，制定應對乾冷濕熱等不同類型極端天氣災害的行動預案，開展極端氣候災害桌面推演和實踐演練。同時，要加大社會宣教力度，提高民眾對極端天氣災害的認知，增強社會民眾應對極端天氣災害的自救互救能力。

二是實施城市生命線金融支持及功能升級工程。創新城市公共交通、供排水、排污設施、防洪設施、能源管網、信息網絡等基礎設施升級改造的投融資體系，加大政府、市場、社會的多元投入力量，紮實開展老舊硬件設施網絡體系的加固、改造、更新工作，有條件的城市要建立全覆蓋的城市生命線數字底座，全方位提升城市應對各類極端天氣的“硬韌性”。

**三是推行更加精準、更加公平的城市氣候治理新方略。**全面開展社區層級的極端天氣災害評估，明晰不同類型社區可能面臨的極端天氣災害類型，制定極端天氣社區地圖，形成洪澇災害數據庫和數字地圖，實現精準化應災準備和資源配置，提高應對防範的效率和效益。重點加大邊緣社區、弱勢羣體、特殊職工羣體的公共投資力度，增強弱勢社區和羣體抵禦極端天氣災害的能力，促進氣候公平包容治理。

**四是着力完善應對極端天氣災害的應急保障體系。**完善交通、醫療、物資、救援、電力、水源、信息、避難場所等方面的全方位應急準備，避免在極端天氣災害中發生重大的人道主義災難。