高小平｜應對極端天氣要用好三大治理工具_風聞

編者按

4月10日，一場大範圍的沙塵天氣正影響我國，全國多省區市將陸續遭遇揚沙或浮塵天氣侵擾，內蒙古中西部局地還可能有強沙塵暴現身。此次沙塵天氣為今年以來第8次影響我國的過程，較常年略偏多。據專家介紹，此次沙塵天氣起源於蒙古國南部，在南下過程中，蒙古國沙源與我國內蒙古沙源地的沙源疊加，影響我國長江以北大部地區。此次大規模沙塵天氣引發公眾廣泛關注，事實上，近年來，隨着全球氣候變化加劇，極端天氣已經不是遙不可及的威脅，而是全人類迫在眉睫的現實挑戰。2022年底，上海交通大學中國城市治理研究院曾召開相關學術研討會，圍繞極端天氣下的城市治理韌性展開探討，本刊以此會議為基礎，形成“增強極端天氣下城市治理的韌性”圓桌會議。值此之際，本公眾號特推出本組圓桌會議相關文章，供讀者思考，僅代表作者觀點，不代表公眾號立場。

應對極端天氣要用好三大治理工具

高小平｜上海交通大學中國城市治理研究院學術委員會委員，

中國行政管理學會研究員

非經註明，文中圖片均來自網絡

高小平研究員

極端天氣所造成的災害嚴重威脅着城市，對公共安全、市場供應、水資源和能源供應造成衝擊，對人民羣眾的生命財產影響極大，迫切需要政府以更有力的舉措和更有效的工具進行高效治理。從國家治理、政府治理的角度和當前現實需要看，用好統籌治理、適應治理和服務治理這三大工具，對於應對極端天氣十分重要。

統籌治理：應對極端天氣挑戰的根本性治理工具

導致極端天氣頻發的一個重要原因是全球氣候變暖。《中國氣候變化藍皮書（2022）》顯示：從地表平均氣温、沿海海平面、多年凍土活動層厚度等三大指標觀測氣候變化，可以發現目前全球變暖趨勢不僅仍在持續，而且多項指標打破觀測紀錄。如地表平均氣温，2002—2021年全球平均温度較工業化前水平（1850—1900年平均值）高出1.01℃。2021年，亞洲陸地表面平均氣温較常年值偏高0.81℃，為1901年以來的第七高值。2021年全球平均温度較工業化前水平高出1.11℃，是有完整氣象觀測記錄以來的七個最暖年份之一。再如沿海海平面，1980—2021年中國沿海海平面上升速率為3.4毫米/年，高於同期全球平均水平。2021年中國沿海海平面較1993—2011年平均值高84毫米，為1980年以來最高。再如多年凍土活動層厚度，1980年代中期以來全球冰川消融加速，中國一些冰川呈加速消融趨勢。2021年烏魯木齊河源1號冰川東、西支末端分別退縮了6.5米和8.5米，其中西支末端退縮距離為有觀測記錄以來的最大值，青藏公路沿線多年凍土呈現退化趨勢。

烏魯木齊河源1號冰川

（一）統籌兼顧，標本兼治

應對全球氣候變暖和極端天氣災害是涉及人類與自然界關係的宏大問題，需要各國共同努力，統籌兼顧，標本兼治，推動可持續發展和氣候減災。黨和國家提出“統籌發展和安全”的重大戰略，是針對經濟社會發展面臨的突出矛盾和問題，在統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放這“五個統籌”的基礎上形成的“統籌治理”思想，是對自然和社會規律、現代化建設規律認識的深化，是以人民為中心的價值導向在現代化建設指導方針中的生動體現，也是應對包括極端天氣在內的風險挑戰的根本性治理工具。

（二）明確目標，“雙高”發展

我們説統籌治理是應對極端天氣的根本性治理工具，是因為在新發展階段，做任何事情都要全面貫徹新發展理念，按照新發展格局進行定位，這就決定了氣候防災減災只有遵循我國社會發展的“三新”邏輯，着眼於“雙高”目標——高質量發展與高水平安全，才能在綜合解決我國社會各種不確定性、不平衡性、不穩定性的全局下，形成利於氣候治理創新的氛圍，才能聚焦我們正在做的事情，做成我們想做的事情。高質量發展與高水平安全的目標，是在揭示發展和安全內在聯繫、互為促進的對立統一思維基礎上的政治訴求，也是在統籌治理理念下，將目標要求轉化為行政方法和政策體系的實際行動。在高度城市化和信息化背景下應對極端天氣事件，全世界都缺乏成熟的經驗，我們要把目標落實到行動中，在幹中學，在實踐中總結和摸索，為全球破解風險時代“發展與安全”提供新的樞紐性方案。

（三）應對疊加，優化路徑

在公共治理的話語體系中，協同治理能力是公共政策管理的過程和結構中進行跨邊界、跨層級、跨部門整合的能力。專業化治理能力是把公共治理作為一門專門的技能，提高與其他技能的區分度，以本專業技能實施治理的能力。協同治理和專業治理兩種能力都有一定的侷限性。協同治理在多元主體的交互與滲透過程中易產生邊界模糊、責任不清、推責諉過等問題。專業治理則存在着對整體性觀照的缺失。要克服這兩方面的缺陷，就需要運用專業性邊界的思維和評估體系，劃清責任歸屬的界線；運用協同融合的結構和機能，求得整體漸進優化，讓良治有一個良好的開始。極端天氣對經濟社會發展帶來的影響主要是與城市承載體脆弱性、中介易感性、人口密集性等因素疊加的結果。應對之策也應該是“以子之矛，攻子之盾”，用疊加的方法，統籌協同治理能力和專業化治理能力兩種能力，克服協同治理和專業治理各自的短板，以取得互補的、動態的、相對的優勢，推進協同的升級和專業的換代。

適應治理：應對極端天氣挑戰的

基礎性治理工具

“氣候適應”的概念是指基於氣候變化的不可避免性，需要增強自身的各種能力去更好適應這一變化，從而降低氣候變化對生命、財產以及健康帶來的各種損失和影響。**“適應性治理”是由氣象學和氣候學領域擴展到國家治理各個方面的新概念，特別是提出應急管理的適應性問題，對於創新應急管理具有重要意義。**在分析極端天氣治理的時候，我們不妨以“氣候適應”應對“適應氣候”。

（一）適應性治理是社會的自覺行動

人類是自然界的賞賜，本屬於自然，釋然在適應自然之中是題中應有之義。但“適應”作為治理手段，超越了簡單順服的適應，是一種自覺的意識和自為的行動，是從早期的被動存在方式進化到主動因應極端天氣。哈貝馬斯認為，在人類歷史上，政府有三大階段，“起初是古典的維持秩序任務，然後是對社會補償的公正分配，最後是應付集體性的危險情況”。這句話在風險的意義上也是適用的：從發生自然災害時的維持秩序，到進行社會救援和賑災，再到現代的集體應對危險。在社會不斷發展的條件下，國家採取的適應性治理形態應該是“安全保障型”的，就是要在物質保障的基礎上建設生態保障體系，通過城市規劃、建設與發展，調整自然和人類系統的動態過程，通過建立瞬時觸發的防災減災救災體系，實現城市居民和設施的有效避害，使社會適應自然界的變化，讓韌性城市成為自然災害的“防護堤”和“減震器”。

（二）適應性治理是以風險治理為前提的新型治理

根據我國對自然災害風險普查的結果、未來氣候變化趨勢以及結合不同區域的脆弱性和暴露度差異，可以預測我國東部地區是極端降雨的高危險區，中部地區是高温熱浪的高危險區，華北、黃土高原、青藏高原東部、西北和西南地區是乾旱的高危險地區，西南、華南、黃土高原農牧交錯帶、松嫩平原為自然生態系統的高風險區域，華南、西南、長江中下游、西北綠洲是糧食生產的高風險區域。應對氣候變化的治本之策是減排，但“適應”是當務之急。將氣候變化適應策略納入國家的發展決策，並付諸行動和實踐，對有效降低災害風險至關重要。目前，我國在各類經濟建設過程中仍缺少氣候可行性論證和氣候風險評估，這將會加大極端天氣氣候事件及氣象災害帶來的風險。因此，必須從大項目建設之初就做好防範，在基礎設施建設中充分考慮氣候風險因素。加強氣候變化風險的早期監測預警和評估，開展極端天氣氣候事件和災害監測預警能力建設、災害風險防禦工程建設，建立基於影響和風險的預報預測，提升對極端災害的監測預警水平和發生極端災害時的防禦能力。

自制災害監測

服務治理：應對極端天氣挑戰的關鍵性治理工具

氣候治理是一款典型的公共服務產品。應對極端天氣也需要以服務為本。服務型治理是公共管理有效應對極端天氣挑戰的關鍵性工具。

服務治理是面向複雜性後工業社會的一種新治理形態。管理是服務，治理也是一種服務，而且是更系統、更全面的服務。“管理就是服務”的服務模式，是面對單一應用架構和垂直應用架構；“治理就是服務”的服務模式，則是面對分佈式系統和流動性架構而構建的機制。服務型治理是從治理結構的變革中引申出來和發展起來的，屬於供給側結構性改革。

（一）深化改革，打造創新型治理主體

經過多輪行政管理體制改革，城市政府應對突發事件的體制基本形成。但這方面的體制如何與常態管理體制有機融合，還有一些結構性短板。比如，專司應急的機構在職能綜合化程度上有待提升，危機治理鏈中的上端管理與屬地管理的關係需要進一步理順，有的基層政府一線治理主導者的創新意識和能力不足。這些都亟須在深化組織體制改革中予以加強。

（二）重塑機制，培育服務共同體

**服務型治理是以服務為先導、用服務作引導的治理。**建設服務先導機制，就是要將服務作為一切治理手段的“先手棋”，走到管理鏈的前端，而不是與其他工具平行使用。在極端天氣風險形成初期，“黑天鵝”尚未出現，不能過度或提前使用應急手段，也不能無限擴大風險防控力度，只有依靠公共部門提供的包括信息發佈、預警避險等在內的各項服務。在政府對社會力量參與氣象防災救災提供支持和服務中，建立良好的幹羣關係，激發非政府公共機構、社會自治組織的活力和創造力，發揮羣眾性安全員作用，共同抵禦氣象風險。

（三）加強指導，形成同心同向的陣列

服務型治理是用服務作疏導的治理。中國最早的“治”源於大禹治水和炎黃治病。治水講究“疏而不堵”，治病講究“通則不痛”，這都是告訴人們，形成社會“堵點”“痛點”的原因複雜，道理簡單，辨證施治即可政通人和。服務治理是行政指導的升級版，服務引導優於行政指導之處是，它不僅能增進行政相對人的信任，化解牴觸情緒，而且有利於促使管理者和被管理者沿着共同的方向前行，直至目的達成。

工具是社會生產力發展水平的主要標誌。馬克思説過：“手工磨產生的是封建主為首的社會，蒸汽磨產生的是工業資本家為首的社會。” 在邁入生態文明新時代的當下，治理工具也是社會變革的重要槓桿。只有深刻認識和善於運用應對極端天氣的治理工具，才能成功應對極端天氣帶來的風險。